Аналитическая справка и рекомендации по результатам анализа проекта Закона Кыргызской Республики
«О конфликте интересов»
(по состоянию на 7 октября 2014)

 

Подготовлено Дайырбековым Русланом,

Членом Международной ассоциации медиа юристов (IMLA)

 

 

По заказу

Общественного объединения «Атуул»

Кыргызская Республика

 

Аналитическая справка и рекомендации по результатам анализа проекта Закона Кыргызской Республики «О конфликте интересов» (по состоянию на 7 октября 2014) (Дайырбеков Р., Член Международной ассоциации медиа юристов (IMLA)

 

2014

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

1. Краткий анализ проекта Закона «О конфликте интересов»

1.1. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов

1.2. Декларирование личных интересов

2. Участие общественности в вопросах предотвращения конфликта интересов

3. Законодательные инициативы в сфере преодоления конфликта интересов в Кыргызской Республике

4. Рекомендации

Список источников

 

Настоящая работа содержит общий анализ института конфликта интересов в сфере государственной службы Кыргызской Республики и правовой анализ представленного Министерством экономики Кыргызской Республики проекта Закона «О конфликте интересов» (по состоянию на 7 октября 2014 года), рассматриваемого в рамках проекта «Оценка и продвижение применения института конфликта интересов в системе государственной службы в Кыргызстане», осуществляемого, среди прочих, общественным объединением «Атуул».

 

 

1. Краткий анализ проекта Закона «О конфликте интересов»

 

Как следует из преамбулы, законопроект «О конфликте интересов» разработан в целях унификации и совершенствования законодательства о конфликте интересов, внедрения механизмов своевременного выявления, предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

Вышеуказанные принципиальные положения (нормы-цели) подчеркивают побудительные мотивы и цели разработчиков, учитывая, что в настоящее время национальное законодательство Кыргызской Республики содержит лишь ряд разрозненных административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение конфликта интересов.

Согласно Концепции модернизации государственной службы Кыргызской Республики, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 20 июня 2011 года УП № 146, в целях совершенствования нормативной правовой базы государственной службы, ее адаптации к новым общественно-политическим условиям, современным задачам укрепления государственности и развития гражданского общества Кыргызской Республики следует:

«устранить имеющиеся противоречий между нормативными правовыми актами различных уровней, а в перспективе необходимо кодифицировать законодательство и принять нормативный правовой акт, имеющий приоритетную юридическую силу в сфере государственной службы».

 В сфере правового регулирования института конфликта интересов давно назрела необходимость в создании единого и логически цельного нормативного акта. Анализ зарубежного законодательства показывает целесообразность принятия отдельного законодательного акта по вопросу урегулирования конфликта интересов на публичной службе. В качестве примера можно привести Грузию в которой 27.03.2009 принят и действует Закон №. 1157 «О конфликте интересов и коррупции в государственном секторе».

Кроме этого, не стоит забывать, об исполнении рекомендации 3.2.4.Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) для Кыргызстана, полученную в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией, которая призывает к созданию действенного механизма управления и контроля за соблюдением положений о предотвращении конфликта интересов посредством введения требования декларирования публичных и частных интересов и усиления роли начальников и глав ведомств в проведении контроля над ними[1].

Введение института урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе предопределено наряду с прочими факторами и международными обязательствами Кыргызстана, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции[2]. Согласно п. 4 ст. 7 «Публичный сектор» названной Конвенции ООН каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

В международном кодексе поведения государственных должностных лиц, к которому отсылает названная Конвенция ООН, механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов регламентированы в положениях главы II «Коллизии интересов и отказ от права», в которой закреплено, что «государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей. Они не участвуют ни в каких сделках, не занимают никакого положения, не выполняют никаких функций и не имеют никаких финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением (п.4). »[3]

Комментируя конструкцию статьи о сфере действия законопроекта[4], следует особо отметить, что эта специальная статья в определении перечня входящих в нее вопросов не содержит ряд основополагающих направлений регулирования общественных отношений в сфере управления конфликтом интересов.

Настоящая статья помимо определения основных принципов, а также установления организационных и правовых основ управления конфликтом интересов в деятельности должностных лиц, также должна устанавливать:

· общественные отношения, возникающие при осуществлении данной деятельности;

· права и обязанности субъектов;

· компетенцию в указанной сфере государственных органов и учреждений, должностных лиц, а также лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов или полномочий органов местного самоуправления.

В статью 2 «Законодательство в сфере конфликта интересов», в системе нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется управление конфликтом интересов, следует включить международные договоры (соглашения) государства, как составную часть правовой системы Кыргызской Республики, что закреплено в качестве одной из основ конституционного строя[5].

В административно-правовой науке отсутствует единое понимание термина «конфликт интересов». В рассматриваемом законопроекте «конфликт интересов» определен как - конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными (личными) интересами должностного лица, при котором его частные интересы влияют или могут повлиять на выполнение им служебных обязанностей, что приводит или может привести к нарушению прав и законных интересов граждан, организаций или государства. Данное определение термину «конфликт интересов», дано в соответствии с Руководством ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе[6] и при такой редакции имеет такое же значение, как и термин «фактический конфликт интересов». Таким образом, ситуация, связанная с конфликтом интересов, может быть текущей, или, как это может быть установлено, существовавшей в определенный период в прошлом.

В отличие от действующего в Законе «О государственной службе»[7] определения, в данной редакции в служебных обязанностях закреплен «общественно-правовой» характер. Это позитивный элемент определения, так как настоящее определение задает новое звучание «должностным обязанностям» и тем самым, на мой взгляд, направлено на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения гражданскими служащими своих должностных обязанностей, а также исключение возможных злоупотреблений в сфере государственно-служебных отношений.

Особую значимость институт конфликта интересов приобретает, прежде всего, как средство предупреждения и пресечения коррупции. В соответствии с Национальной стратегией борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 11 марта 2009 года № 155, контроль над конфликтом интересов, упорядочение функций государственных органов, особенно регулятивных и совершенствование процедур принятия решений являются эффективными мерами в противодействии коррупции.

В этой связи, следует приветствовать попытку разработчиков дать определение «личной заинтересованности» должностного лица, так как общественная опасность ситуации конфликта интересов, состоит в том, что личная заинтересованность может повлиять на исполнение служебных обязанностей и может привести к возникновению противоречий с интересами государственной или муниципальной службы.

С удовлетворением следует отметить наличие в данном законопроекте ряда положительных правовых средств, направленных, как на предотвращение возникновения конфликта интересов, таких как, обязанность незамедлительного информирования о возникновении конфликта интересов должностным лицом[8], так и на его урегулирования, таких как процедуры разрешения конфликта интересов.[9]

Отдельного внимания заслуживает норма закрепляющая применение дисциплинарных взысканий либо вынесение вопроса об их применении перед должностным лицом, имеющим право применять дисциплинарные взыскания, за нарушения законодательства о конфликте интересов.[10] Данная позитивная новелла также регламентирует, обязанности руководителя соответствующего органа государственной власти, местного самоуправления и государственной организации по принятию мер по управлению конфликтом интересов.

Как было отмечено выше, отсутствие механизма контроля главой государственного органа своих подчиненных государственных служащих на предмет наличия конфликта интересов является пробелом законодательства Кыргызской Республики в сфере выявления, предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

 Также следует обратить внимание на Главу 2 законопроекта «Запреты и ограничения для должностных лиц», которая содержит комплекс запретительных норм в отношении должностных лиц, некоторые из которых дублируют положения Статьи 11 Закона «О государственной службе». Вышеуказанные ограничения прав и свобод государственных служащих являются необходимой гарантированной Конституцией Кыргызской Республики[11] мерой в целях защиты прав и законных и интересов граждан.

В этой связи следует рекомендовать разработчикам, закрепить в законопроекте, а именно в Статье 4 «Принципы управления конфликтом интересов» принцип признания допустимости ограничений прав и свобод должностных и других лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также лиц, приравненных к ним, в соответствии с п. 2 ст. 20 Конституции Кыргызской Республики.

При рассмотрении настоящей Главы 2, отдельным аспектом следует отметить отсутствие четкого разграничения между категориями должностных лиц, к которым должен применяться законопроект. В законе Кыргызской Республики «О государственной службе» установлены две основные категории государственных должностей: политические и административные[12].

В соответствии со Статьей 5 действие законопроекта распространяется на деятельность следующих должностных лиц:

· Президента Кыргызской Республики;

· лиц замещающих Государственные и муниципальные должности Кыргызской Республики (политические, специальные, административные);

· должностных лиц Национального банка Кыргызской Республики;

· должностных лиц государственных и муниципальных организаций, осуществляющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные, контрольно-ревизионные функции в соответствии с возложенными на него служебными обязанностями на постоянной или временной основе;

· государственных представителей в коммерческих организациях с государственной долей участия.

Таким образом, действие закона распространяется на государственных служащих, занимающих административные государственные должности и политические государственные должности, к которым относятся и должность Президента Кыргызской Республики. При этом логически не обоснованным остается вопрос, почему разработчики отдельно выделяют в настоящей статье «должностных лиц государственных и муниципальных организаций, осуществляющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные, контрольно-ревизионные функции». В Примечаниях 1 и 2 к статье 304 Уголовного кодекса Кыргызской Республики закреплено, что «Должностное лицо» - это лицо, которое постоянно, временно или по специальному полномочию, среди прочих, выполняет организационно-распорядительные, административно-хозяйственные, контрольно-ревизионные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. Кроме этого, отдельно выделены должностные лица Национального банка, которых можно отнести к лицам замещающих Государственные и муниципальные должности Кыргызской Республики (политические, специальные, административные), т.е. к уже выделенной категории должностных лиц.

Статьи 8 и 9 законопроекта, касающиеся совмещения должности для должностных лиц распространяются лишь на государственных служащих, занимающих политические, специальные, административные государственные должности, однако остальные статьи Главы 2, касающиеся запретов и ограничений в своих редакциях содержат лишь общую формулировку должностного лица, без выделения политической, специальной или административной характеристик.

Статья 8 дозволяет должностным лицам занимающим политические, специальные, административные государственные должности осуществлять деятельность по совместительству с педагогической, научной и творческой деятельностью. Абзац 3 этой же статьи разрешает (дублирует) аналогичное совместительство только уже по отношению к должностным лицам Национального банка Кыргызской Республики.

Суммируя вышесказанное, следует отметить необходимость единообразия в определении политической и административной государственных должностей в законопроекте.

В рамках правового обеспечения государственного регулирования законопроект предполагает разработать (пересмотреть) и принять следующую нормативную (подзаконную) документацию:

· Управление конфликтом интересов (Статья 24);

· Выявление и оценка конфликта интересов (в том числе первоначальное и периодическое декларирование личных интересов, а также порядок информирования в случае возникновения конфликта интересов должностным лицом (Статья 26);

· Обязательная регистрация ситуаций конфликта интересов в органах государственной власти, местного самоуправления (Статья 27);

· Декларирование личных интересов (Статья 32);

· Уполномоченный орган по рассмотрению вопросов соблюдения этических норм, в том числе конфликта интересов (комиссия по этике, Статья 30).

Отсылочные нормы, указывающие на издание многочисленных подзаконных и ведомственных актов, которые слабо поддаются общественному контролю, и содержание которых часто противоречат нормам, указанным в законе, могут подорвать реализацию закона и действенность предусмотренных в нем процедур.

 Чтобы избежать неправильного толкования законодательных норм в дальнейшей правоприменительной практике предлагается сократить количество бланкетных и отсылочных норм, заменив их на прямые правовые нормы, облегчив тем самым реализацию закона.

Кроме этого, в целях повышения эффективности механизма урегулирования конфликта интересов, следует рекомендовать разработчикам в конкретных случаях возникновения конфликта интересов, изменить режим правового регулирования установленного в законопроекте, с диспозитивного на императивный.

 

Рекомендации:

 

· предмет регулирования законопроекта должен быть четко определен разработчиками и должен найти свое отражение в законопроекте;

· сократить количество бланкетных и отсылочных норм, заменив их на прямые правовые нормы, облегчив тем самым реализацию закона;

· включить в систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется управление конфликтом интересов, международные договоры (соглашения) государства;

· закрепить в статье 4 законопроекта «Принципы управления конфликтом интересов» принцип признания допустимости ограничений прав и свобод должностных и других лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также лиц, приравненных к ним, в соответствии с п. 2 ст. 20 Конституции Кыргызской Республики;

· выработать единый подход в определении категорий должностных лиц, к которым должен применяться законопроект;

· изменить режим правового регулирования установленного в законопроекте в конкретных случаях возникновения конфликта интересов, с диспозитивного на императивный.

 

 

1.1. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов

 

Авторы законопроекта устанавливают, помимо правовых, организационные основы управления конфликтом интересов в деятельности должностных лиц. Организационный механизм урегулирования конфликта интересов решен в законопроекте, среди других мер, путем обязательного создания в органе государственной власти и местного самоуправления комиссий по этике, либо иных уполномоченных органов по рассмотрению вопросов соблюдения этических норм, в том числе конфликта интересов[13]. В круг обязанностей которых входят:

· рассмотрение поступивших заявлений и жалоб, в том числе анонимных, а также публикаций и сообщений в средствах массовой информации относительно нарушения должностным лицом законодательства о конфликте интересов;

· проведение проверок служебной деятельности должностного лица;

· дача заключений по результатам оценки конфликта интересов и рекомендаций по урегулированию конфликта интересов;

· контроль за надлежащим учетом и проверкой достоверности сведений представленных в декларациях о личных интересах.

 

Создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов является необходимой мерой в деле установления правовых основ управления конфликтом интересов в деятельности должностных лиц и заслуживает всеобщего одобрения.

Положение об основах этики государственных служащих Кыргызской Республики, утвержденное Указом Президента Кыргызской Республики от 9 января 2001 года № 11[14] устанавливает, что:

Комиссия по этике государственного органа вправе:

· требовать от государственного служащего, в отношении которого проводится служебное расследование, представления письменного объяснения об обстоятельствах совершенного им дисциплинарного проступка;

· осуществлять действия, направленные на объективное, полное и всестороннее расследование обстоятельств совершенного государственным служащим дисциплинарного проступка;

· давать предложения и рекомендации руководителю государственного органа по вопросам этики и о принятии соответствующих мер к государственным служащим;

· разрабатывать Кодекс профессиональной этики государственного служащего и представлять его на утверждение руководителя государственного органа;

· осуществлять контроль за соблюдением государственными служащими законодательства о государственной службе и профессиональной этике;

· проводить проверки деятельности государственных служащих по вопросам соблюдения законодательства о государственной службе;

· запрашивать и получать от государственных органов и организаций, должностных лиц информацию, необходимую для реализации своих функций;

· вносить предложения государственным органам и должностным лицам об отмене или изменении решений, принятых с нарушением законодательства».

Вместе с тем практика работы действующих комиссий, образованных в соответствии с вышеуказанным Положением, в целом показала формальный характер и неэффективность их деятельности.

В целях эффективного обеспечения законодательства Кыргызской Республики о государственной службе Правительство Кыргызской Республики, Временным положением «О порядке проведения мониторинга соблюдения законодательства в сфере государственной службы в государственных органах Кыргызской Республики»[15], определило порядок и условия проведения мониторинга соблюдения норм этики государственными служащими в государственном органе.

Согласно вышеуказанному Положению соблюдение норм этики государственными служащими включает в себя, мониторинг:

· наличия и соблюдения в государственном органе ведомственного Кодекса этики государственных служащих;

· наличия в Кодексе этики государственных служащих этических норм, связанных со спецификой деятельности государственного органа;

· плана работы комиссии по этике и его реализация;

· количества проведенных заседаний комиссии по этике, а также выявленных нарушений и принятых по ним мер.

Вышеуказанные комиссии должны обладать достаточными полномочиями и иметь соответствующий спектр средств и методов профилактики и борьбы с коррупционными и иными правонарушениями на государственной службе. Кроме этого, они должны стать связующим звеном между государственным органом, в котором созданы, и иными правоохранительными, контролирующими органами, а также общественными объединениями.

В законопроекте следует унифицировать практику деятельности существующих комиссий, изменить подход к их формированию, а также обеспечить прозрачность в работе.

Комиссии призваны служить одним из ключевых элементов противодействия коррупции на государственной службе. В этой связи следует законодательно закрепить включение в состав комиссий должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений в государственном органе, возможность вхождения в состав комиссий представителей общественных и профсоюзных организаций, изменение оснований проведения заседаний комиссий и ее полномочий, сроков, а также принимаемых ею решений.

Отдельного внимания заслуживает вопрос дальнейшего развития в рамках деятельности комиссий системы административной юстиции, которая может функционировать в системе исполнительной власти в качестве досудебного механизма разрешения проблем, возникающих в служебных правоотношениях.

 

Рекомендации:

 

· закрепить полномочия государственного органа по собственной инициативе осуществлять проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими, а также лицами, претендующими на должности государственной службы; соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей[16];

· расширить перечень лиц, которые могут быть приглашены на заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов;

· наделить комиссию по урегулированию конфликта интересов полномочиями по собственной инициативе запрашивать необходимую информацию, вызывать лиц, обладающих интересующей информацией;

· установить процедуру обжалования решения комиссии по урегулированию конфликта интересов внутри органа исполнительной власти.

 

 

1.2. Декларирование личных интересов

 

Безусловно, следует приветствовать закрепление в законопроекте обязанность должностного лица при назначении или вступлении на новую государственную должность, выявить и заявить о соответствующих личных интересах путем заполнения декларации о личных интересах. Требования по выявлению и декларированию ситуаций, связанных с конфликтом интересов является необходимой и действенной процедурой для управления конфликтом интересов.

Основываясь на международной практике, следует рекомендовать авторам законопроекта разработать механизмы, которые позволят государству обеспечить эффективную процедуру, позволяющую государственным должностным лицам при вступлении в должность определять и раскрывать соответствующие частные интересы, которые потенциально способны вступить в противоречие с их официальными должностными обязанностями, а также обеспечить адекватный контроль над разрешением конфликтов интересов. В этой связи интересен следующий опыт европейских стран в вопросе декларирование и регистрация личной заинтересованности.

Члены Парламента в Великобритании в процессе декларирования заинтересованности, относящейся к управлению контрактами, обязаны заполнять форму с десятью категориями декларируемых интересов, включая:

1) Директорство - любая оплачиваемая директорская должность в компании, государственной или частной, если вознаграждение превышает 1% от текущей зарплаты (т.e. £590 по состоянию на 1 April 2005);

2) Оплачиваемая работа, должность, профессия - любая оплачиваемая работа, должность, торговля или профессия, доход от которой превышает 1% от зарплаты, или в которой у есть материальная заинтересованность.

В Великобритании должностные лица, включая избранных на местном уровне должностных лиц, должны представлять официальную декларацию о заинтересованности каждый раз, когда существует заинтересованность, которая может быть разумно рассмотрена другими как влияющая на действия должностного лица. Британские должностные лица должны включать в свои декларации семейные интересы и интересы тесно связанных с ними лиц, а также информацию о трехлетнем периоде, предшествовавшем назначению[17].

 Глава 4 законопроекта «Порядок первоначального и периодического декларирования личных интересов» содержит положения по первоначальному раскрытию сведений, сроков подачи декларации, проверке Комиссией по этике достоверности сведений, представленных в декларациях о личных интересах. Однако такие вопросы как форма декларации, порядок ее заполнения, представления, учета и хранения и порядок проверки достоверности и полноты сведений, указанных в декларации отданы на откуп подзаконного регулирования. К сожалению, стоит только догадываться будет ли процесс раскрытия сведений полным и эффективным в нормативном подзаконном акте обеспечивающим реализацию настоящего законопроекта.

Статья 32 законопроекта содержит требование по первоначальному раскрытию сведений, однако к сожалению не содержит обязательства государственного должностного лица по раскрытию сведений во время пребывания в должности. Государственные должностные лица должны незамедлительно раскрывать все соответствующие сведения о конфликте интересов в случае, если после первоначального раскрытия сведений обстоятельства изменились, или когда внезапно возникает новая ситуация, порождающая новый конфликт интересов. Обязанность обновлять декларацию о личных интересах до 30 января может стать предметом злоупотребления со стороны государственных служащих.

Кроме этого Статья 35 законопроекта гласит, что «сведения, представленные в декларациях о личных интересах, носят публичный характер и предоставляются по требованию». Раскрытие сведений необязательно должно быть публичным процессом: внутреннее раскрытие или раскрытие с ограниченным доступом к предоставляемым сведениям в рамках государственного органа - в комплексе с адекватным разрешением или «сопровождением» конфликтов - может оказаться достаточным для достижения политический цели данного процесса, т.е. укрепления общественного доверия к добропорядочности государственного должностного лица и органа, который он представляет[18].

 

Рекомендации:

 

· пересмотреть в Главе 4 законопроекта процедуру периодического декларирования личных интересов;

· закрепить в законопроекте возможность внутреннего (служебного) раскрытия информации или ее раскрытия с ограниченным доступом.

 

 

2. Участие общественности в вопросах предотвращения конфликта интересов

 

Повышение эффективности государственных органов тесно связано с повышением потенциала гражданского общества, способного последовательно осуществить процесс социальной модернизации государства и общества через повышение роли общественного контроля.

Несмотря на многие положительные аспекты, следует с сожалением отметить, что законопроект не содержит необходимых процедур, регламентирующих участие общественности в вопросах предотвращения конфликта интересов. Общество в современных условиях должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля за деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе за деятельности по предупреждению конфликта интересов.

Согласно Концепции модернизации государственной службы Кыргызской Республики, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 20 июня 2011 года УП № 146, для создания профессиональной государственной службы, обеспечивающей эффективность государственного управления в интересах общества, укрепления и развития государства следует решить следующую задачу:

«разработать и законодательно закрепить дополнительные механизмы взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества».

В целях законодательного регулирования отношений, возникающих в сфере предотвращения конфликта интересов, а именно в целях обеспечения участия общественности в мероприятиях по предотвращению конфликта интересов необходимо, включить в законопроект следующие процедуры осуществления общественного контроля:

· проведение общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов на предмет наличия конфликта интересов, а также коррупционных проявлений;

· подготовка заключений по результатам экспертизы в соответствующие органы государственной власти;

· участие в парламентских слушаниях и других мероприятиях по вопросам предотвращения конфликта интересов и противодействия коррупции;

· внесение предложений субъектам права законодательной инициативы

по совершенствованию законодательного регулирования отношений,

возникающих в сфере предотвращения конфликта интересов и противодействия коррупции;

· проведение научных и социологических исследований по вопросам предотвращения конфликта интересов и противодействия коррупции;

· проведение мероприятий по информированию населения по вопросам предотвращения и противодействия коррупции.

Кроме этого, следует рекомендовать разработчикам, закрепить в законопроекте государственные гарантии и соответствующую процедуру для граждан по доступу к информации, о деятельности по предотвращению конфликта интересов и противодействию коррупции, необходимой для полноценного осуществления общественного контроля.

 

Рекомендации:

 

· закрепить в законопроекте необходимые процедуры, регламентирующие участие общественности в вопросах предотвращения конфликта интересов;

· закрепить в законопроекте государственные гарантии и соответствующую процедуру для граждан по доступу к информации, о деятельности по предотвращению конфликта интересов и противодействию коррупции.

 

 

3. Законодательные инициативы в сфере преодоления конфликта интересов в Кыргызской Республике

 

Усилия по совершенствованию законодательной базы по вопросам конфликтов интересов в системе государственной службы Кыргызстана уже не раз предпринимались. 29 августа 2013 года Комитетом по правам человека, конституционному законодательству и государственному управлению Жогорку Кенеша Кыргызской Республики обсуждался проект Закона «О конфликте интересов» подготовленный рядом депутатов[19].

В справке-обосновании к вышеуказанному законопроекту, было сказано, что законопроект разработан в целях поддержки осуществляемых реформ в Кыргызстане как в сфере судебной системы, так и в целом в вопросе реформирования государственной службы.

Рассматривая более детально законодательные инициативы депутатов Жогорку Кенеша за 2014 год следует отметить, что вопросы урегулирования конфликта в государственной службе поднимались неоднократно.

В качестве примера установления дополнительных ограничений для государственных служащих, интересен проект Закона № 6-22852/14 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики»[20] зарегистрированный 24.09.2014 депутатом Бокоевым К.С. Данным законопроектом предлагается внести изменения в статью 22 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» и в статью 5 Закона Кыргызской Республики «О статусе депутатов местных кенешей», согласно которым государственные и муниципальные служащие, судьи, военнослужащие, работники, судебных органов, судебного исполнительного производства, Совета по отбору судей, правоохранительных органов, органов прокуратуры, Социального фонда, Национального банка, члены избирательной комиссии не могут одновременно быть депутатами местного кенеша.

 Кроме запретов, также существует законодательная инициатива по защите имущественных прав граждан находящихся на государственной службе. Законопроектом № 6-3599/14 «О внесении дополнений и изменения в Закон Кыргызской Республики «О государственной службе»[21] зарегистрированным 11.02.2014 группой депутатов (З.И.Бекбоев, Э.А.Кочкарова, М.Б.Тиленчиева, А.Н.Измалкова, М.А.Султанов, М.И.Бакиров, М.Г.Мадеминов, Х.З.Коркмазов) предлагается предоставить государственным служащим право владеть акциями, иными ценными бумагами, (долями участия, паями в уставных (складочньгх) капиталах организаций), при этом предлагается также внести ограничивающую право норму, что если владение государственным служащим ценными бумагами, или долями участия в уставных (складочных) капиталах организаций может привести к конфликту интересов, то в этих случаях он должен продать либо передать в доверительное управление принадлежащие ему ценные бумаги, доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций.

Отдельно следует рассмотреть законодательные инициативы Правительства Кыргызской Республики по систематизации этических правил поведения государственных служащих. Программой Государственной кадровой службы Кыргызской Республики по противодействию коррупции на 2012-2014 годы предусмотрено завершение разработки и принятия Кодекса этики государственного и муниципального служащего с отражением в нем основных профессиональных, моральных, нравственных, в том числе антикоррупционных норм и требований.

Проект Кодекса этики государственных и муниципальных служащих в Кыргызской Республике состоит из пяти глав: «Общие положения», «Нормы этики», «Нарушение норм этики», «Порядок подачи жалобы» и «Порядок рассмотрения жалоб». В рамках рассматриваемой темы интересны положения законопроекта, которые в рамках нормативного регулирования этических аспектов государственной службы, предусматривают также дисциплинарное производство за нарушение норм этики.

В разрабатываемом Кодексе этики также предусмотрены правовые основы управления конфликтом интересов, дано определение «конфликта интересов», а также наказания морального и административного характера в отношение государственных и муниципальных служащих за неэтичное поведение.

Несмотря на вышеуказанный законотворческий процесс, направленный на регламентирование отдельных аспектов конфликта интересов, общее несовершенство нормативно-правового обеспечения требований к служебному поведению государственных гражданских служащих в Кыргызстане подтверждает объективную необходимость всесторонней переработки накопленного нормативного материала в сфере конфликта интересов.

 

Рекомендации:

 

· продолжить разработку единого и логически цельного нормативного акта о конфликте интересов в сфере государственной службы Кыргызской Республики.

 

 

4. Рекомендации

 

Рекомендации:

 

1. предмет регулирования законопроекта должен быть четко определен разработчиками и должен найти свое отражение в законопроекте;

2. сократить количество бланкетных и отсылочных норм, заменив их на прямые правовые нормы, облегчив тем самым реализацию закона;

3. включить в систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется управление конфликтом интересов, международные договоры (соглашения) государства;

4. закрепить в статье 4 законопроекта «Принципы управления конфликтом интересов» принцип признания допустимости ограничений прав и свобод должностных и других лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также лиц, приравненных к ним, в соответствии с п. 2 ст. 20 Конституции Кыргызской Республики;

5. выработать единый подход в определении категорий должностных лиц, к которым должен применяться законопроект;

6. изменить режим правового регулирования установленного в законопроекте в конкретных случаях возникновения конфликта интересов, с диспозитивного на императивный;

7. закрепить полномочия государственного органа по собственной инициативе осуществлять проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими, а также лицами, претендующими на должности государственной службы; соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей;

8. расширить перечень лиц, которые могут быть приглашены на заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов;

9. наделить комиссию по урегулированию конфликта интересов полномочиями по собственной инициативе запрашивать необходимую информацию, вызывать лиц, обладающих интересующей информацией;

10. установить процедуру обжалования решения комиссии по урегулированию конфликта интересов внутри органа исполнительной власти;

11. пересмотреть в Главе 4 законопроекта процедуру периодического декларирования личных интересов;

12. закрепить в законопроекте возможность внутреннего (служебного) раскрытия информации или ее раскрытия с ограниченным доступом;

13. закрепить в законопроекте необходимые процедуры, регламентирующие участие общественности в вопросах предотвращения конфликта интересов;

14. закрепить в законопроекте государственные гарантии и соответствующую процедуру для граждан по доступу к информации, о деятельности по предотвращению конфликта интересов и противодействию коррупции;

15. продолжить разработку единого и логически цельного нормативного акта о конфликте интересов в сфере государственной службы Кыргызской Республики.

 

 

Список источников

 

1. Приказ Агентства Кыргызской Республики по делам государственной службы от 4 февраля 2008 года № 5 «Об утверждении Правил по проведению мониторинга и оценки исполнения законодательства Кыргызской Республики о государственной службе в части декларирования доходов и имущества государственными служащими, замещающими административные государственные должности»;

2. Правила по проведению мониторинга и оценки исполнения законодательства Кыргызской Республики о государственной службе в части декларирования доходов и имущества государственными служащими, замещающими административные государственные должности Утвержденные приказом Агентства Кыргызской Республики по делам государственной службы от 4 февраля 2008 года № 5;

3. Закон Кыргызской Республики «О государственной службе» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 16.04.2014 г.);

4. Указ Президента Кыргызской Республики «О мерах по дальнейшему совершенствованию кадровой политики и системы мониторинга исполнения законодательства Кыргызской Республики о государственной службе» (с изменениями от 24.01.2013 г.);

5. Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 26 июня 2008 года № 569-IV «Об утверждении плана проверки по осуществлению контроля за проведением в жизнь Закона Кыргызской Республики «О государственной службе»;

6. Закон Кыргызской Республики «О декларировании и публикации сведений о доходах, обязательствах и имуществе лиц, замещающих политические и иные специальные государственные должности, а также их близких родственников» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 08.05.2013 г.);

7. Закон Кыргызской Республики «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18.02.2014 г.);

8. Закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах» (с изменениями от 30.07.2013 г.);

9. Указ Президента Кыргызской Республики «О Стратегии реформирования системы государственного управления Кыргызской Республики» (с изменениями от 29.10.2004 г.);

10. Указ Президента Кыргызской Республики «Об этике государственных служащих Кыргызской Республики» (с изменениями и дополнениями от 23.10.2002 г.);

11. Приказ Агентства Кыргызской Республики по делам государственной службы от 30 декабря 2008 года № 98 «О Типовых квалификационных требованиях к административным государственным должностям»;

12. Приказ Агентства Кыргызской Республики по делам государственной службы от 9 января 2007 года № 2 «Об утверждении Положения «О порядке организации декларационного процесса в сфере государственной службы Кыргызской Республики»;

13. Положение «О Совете по государственной службе» утверждено постановлением Совета по государственной службе от 10 декабря 2004 года № 3;

 


[1] Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией, Второй раунд мониторинга для Кыргызской Республики,

Отчет был утвержден на пленарном заседании Стамбульского плана действий 24 февраля 2012 г. в штаб-квартире ОЭСР в Париже

[2] заключена в Нью -Йорке 31.10.1993, ратифицирована Кыргызской Республикой 6 августа 2005 года

 

[3] Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996 № 51/59 (82-ое пленарное заседание 51-й сессии)

[4] Законопроект «О конфликте интересов» Статья 1. Сфера действия Закона

«Настоящий Закон определяет основные принципы, а также устанавливает организационные и правовые основы управления конфликтом интересов в деятельности должностных лиц».

[5] Статья 6. Конституция Кыргызской Республики, принята референдумом 27 июня 2010 года

[6] OECD, June 2003

[7] Статья 9. Закона «О государственной службе». Конфликт интересов

Конфликт интересов возникает в ситуации, когда решения должностных лиц могут быть подвержены влиянию их личной заинтересованности путем использования преимуществ своих должностных полномочий в продвижении личных интересов. Конфликт интересов приводит к тому, что должностные лица принимают решения, которые не обязательно совпадают с более широкими интересами государства.

[8] Законопроект «О конфликте интересов» Статья 26. Выявление и оценка конфликта интересов

[9] Законопроект «О конфликте интересов» Статья 27. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов

[10] Законопроект «О конфликте интересов» Статья 29. Обязанности руководителя соответствующего органа государственной власти, местного самоуправления и государственной организации

[11] п. 2 ст. 20 Конституции Кыргызской Республики

[12] Статья 1 Закона «О государственной службе»

- политическая государственная должность - государственная должность, назначение (избрание) и освобождение от которой производится Президентом, Жогорку Кенешем, Премьер-министром Кыргызской Республики в установленном законодательством порядке, предусмотренная реестром политических и специальных государственных должностей Кыргызской Республики и с определением круга полномочий, установленных для них Конституцией, законами Кыргызской Республики, указами Президента, постановлениями Правительства Кыргызской Республики.

- административная государственная должность - должность в аппарате государственного органа законодательной, исполнительной и судебной ветвях государственной власти, а также в Аппарате Президента Кыргызской Республики, с установленным для нее объемом полномочий и ответственности по осуществлению задач и функций государственного органа, установленных Конституцией и иными нормативными правовыми актами Кыргызской Республики

[13] Статья 30 законопроекта «О конфликте интересов». Обязанности Комиссии по этике

[14] пункт 11 Статьи 2 Положения об основах этики государственных служащих Кыргызской Республики, утвержденное Указом Президента Кыргызской Республики от 9 января 2001 года № 11

[15] утвержденное постановлением Правительства Кыргызской Республики от 27 мая 2013 года № 286, настоящее Временное положение действует до принятия Закона Кыргызской Республики, предусматривающего соответствующие изменения и дополнения в законодательство Кыргызской Республики о государственной службе.

[16] Наряду с законопроектом следует внести изменения в Положение об основах этики государственных служащих Кыргызской Республики, утвержденное Указом Президента Кыргызской Республики от 9 января 2001 года № 11[16]

[17] Политика и практика конфликтов интересов в девяти странах-членах ЕС: Сравнительный обзор. Доклад подготовлен для организации Sigma, Университет Рей Хуан Карлос, Мадрид, Испания, Декабрь 2005 года

[18] Руководством ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе, 1.2. Принятие процедур для выявления и разрешения ситуаций, связанных с конфликтом интересов, OECD, June 2003

25 ноября 2014, 11:48
Источник, интернет-ресурс: Прочие

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Акции
Комментарии
Загрузка комментариев...
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript или заблокирован сайт http://hypercomments.com
Введите имя
Чтобы увидеть код начните набирать сообщение Введите код из 3 сим-волов, отображенных черным цветом. Язык кода - русский. обновить код