Вопросы социального обеспечения ребенка и семей, воспитывающих детей

 

Бурибаев Е.А. профессор, доктор юридических наук

Хамзина Ж.А. профессор, доктор юридических наук

 

Право на социальное обеспечение, как неотъемлемое естественное право человека, имеет место в связи с наступлением определенной жизненной ситуации, с которой закон связывает возникновение субъективного права у лица требовать от правообязанного субъекта предоставления вида социального обеспечения. Социальные юридические факты - это условия, определяющие вероятность наступления материальной необеспеченности для граждан вследствие утраты заработка из-за потери трудоспособности, старости, возникновения семейных обязанностей, потери кормильца, безработицы и иных обстоятельств. То есть, социальный юридический факт означает прежде всего объективную и субъективную возможность наступления неблагоприятных последствий для жизни и здоровья человека, его материального благополучия.

В зависимости от конкретных исторических предпосылок, экономического положения страны каждое государство закрепляет для своей системы социальной защиты какие юридические факты следует определять социально значимыми, при наступлении которых за гражданами признается возможность реализации права на социальное обеспечение, защиту, помощь.

На сегодняшний день в нашей стране отсутствуе единый подход к признанию социально значимыми рисками определенных обстоятельств, а, следовательно, государство не может в полной мере задать целевые группы, нуждающиеся в социальном обеспечении. В данном направлении следует отталкиваться от генезиса науки права социального обеспечения, а именно признания права на социальное обеспечение, прежде всего, за нетрудоспособными членами общества. Кроме того, традиционно со следующими обстоятельствами закон связывает возникновение права на социальную защиту: материнство и детство, участие в боевых действиях, стаж работы во вредных, опасных условиях, доход ниже прожиточного минимума. Каждое государство определяет специфическую национальную систему социально значимых факторов.

В соответствии с современным состоянием социально-обеспечительного законодательства отсутствуют единые критерии выплаты отдельных видов социального обеспечения. Так, например, в составе государственных пособий, семьям, имеющим детей, законодательно закреплены их четыре вида: пособие на рождение; пособие по уходу; пособие на детей в случаях, когда среднедушевой доход семьи ниже стоимости продовольственной корзины; пособие лицу, воспитывающему ребенка-инвалида. При этом первопричины возникновения права на перечисленные пособия заключаются в следующих социальных фактах: рождение ребенка, уход за ребенком до достижения им возраста 1 года, среднедушевой доход семьи ниже стоимости продовольственной корзины, воспитание ребенка-инвалида. Первый социальный факт - рождение ребенка безусловно детерминирует право на социальное обеспечение, второй - воспитание ребенка до 1 года дифференцирует размер пособий в зависимости от очередности рождения ребенка. Третий социальный риск имеет место только в случае проживания семьи в условиях бедности. Четвертый социальный факт определяет право на социальное обеспечение в зависимости от объективной невозможности лица, осуществляющего уход за инвалидом, трудиться. Таким образом, даже один вид социального обеспечения назначается в связи с наступлением различных социальных фактов, в основе которых лежат жизненные обстоятельства, не имеющие логической связи, в одном случае учитывающие объективный факт нетрудоспособности, в другом - факт проживания за чертой бедности.

Бесспорными социальными факторами следует выделить два риска: нетрудоспособность в широком смысле, обусловленную объективными обстоятельствами невозможности осуществления трудовой деятельности, и доход индивида, семьи ниже прожиточного минимума, то есть бедность, иные социальные риски должны пройти процедуру инвентаризации на предмет соответствия современным приоритетам социальной политики Казахстана. На наш взгляд, действующая система социального обеспечения должна быть пересмотрена с позиции целесообразности сохранения существующих и внедрения новых социальных фактов, которые будут признаваться таковыми на современном пути государственной социализации Республики Казахстан.

Конституцией в статье 17 провозглашается, что достоинство человека неприкосновенно. В конституционном праве достоинство личности — критерий отношения государства к личности и ее правовому статусу, достоинство определяет абсолютную ценность человека как такового. Считаем, что является унижением человеческого достоинства проживание за чертой бедности, доходы ниже прожиточного минимума.

Учитывая конституционные установки на утверждение Казахстана в качестве социального государства, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы; исходя из основополагающего принципа деятельности Республики - экономическое развитие на благо всего народа, а также признания и гарантированности прав и свобод человека в соответствии с Конституцией; современная государственная социальная политика Казахстана должна исходить из необходимости предоставления мер по социальной защите по всем признаваемым социальным основаниям на минимально гарантированном уровне, в соответствии с прожиточным минимумом, а дополнительные формы социальной защиты должны обеспечиваться личным участием граждан в формировании средств - источника финансирования мероприятий.

Так, Конституцией РК всем гражданами Республики Казахстан, достигшим пенсионного возраста, гарантируется выплата пенсии в минимальном размере. Достижение пенсионного возраста - традиционно признаваемый критерий нетрудоспособности за всеми гражданами, достигшими установленного законом возраста, независимо от их материального положения, участия/неучастия в накопительной пенсионной системе, наличия/отсутствия трудового стажа. Все, только в силу достижения пенсионного возраста, имеют право, в соответствии с Конституцией, на пенсионное обеспечение не ниже суммы установленного минимума законом о республиканском бюджете на соответствующий календарный год. При отсутствии необходимого стажа участия в солидарной или накопительной пенсионных системах государством все равно осуществляется социальная выплата на уровне прожиточного минимума (согласно современному состоянию законодательства - в совокупности базовая выплата сочетается с государственным пособием по возрасту, а с 1.07.2018 года - в качестве самостоятельной выплаты). Таким образом, для любого гражданина Казахстана пенсионного возраста созданы необходимые правовые, финансовые и организационные возможности получения со стороны государства материального обеспечения не ниже минимального размера.

Аналогичный механизм должен действовать в отношении детей. Детство - период нетрудоспособности личности, детский возраст, наряду с пенсионным возрастом, - традиционный социально значимый юридический факт К сожалению, Конституция в ст.28 закрепила ценность только инвалидности, пенсионного возраста, потери кормильца в качестве социальных рисков, перечень иных рисков определяется законами. И исключительно за пенсионным обеспечением закреплена конституционная гарантия о его предоставлении не ниже минимального размера. Подобная правовая конструкция заложила и определила негативную ситуацию с социальным обеспечением по материнству и детству, семей, воспитывающих детей. А именно произошло законодательное закрепление права на материальное обеспечение исключительно за детьми в возрасте до одного года, за многодетными семьями (специальное государственное пособие отменяется с 1 января 2018 года), а также за семьями с детьми, когда среднедушевой доход семьи ниже стоимости продовольственной корзины (государственное пособие отменяется с 1 января 2018 г.). При этом законодатель не закрепил гарантии того, что перечисленные выплаты должны соответствовать уровню прожиточного минимума. Соответственно выше перечисленные выплачиваемые пособия составляют суммы в разы ниже прожиточного минимума.

Следует учитывать, что с 1 января 2018 года в системе социальных пособий семьям, воспитывающим детей останутся:

единовременное пособие на рождение ребенка,

пособие или страховые выплаты (при наличии у матери стажа участия в системе обязательного страхования) по уходу за ребенком до достижения им возраста 1 года,

адресная социальная помощь, которая будет назначаться тем семьями с детьми, когда среднедушевой доход семьи ниже стоимости продовольственной корзины.

Выше перечисленные выплаты, которые останутся после начала 2018 года не должны согласно закону соответствовать размеру прожиточного минимума, не соответствует данному показателю.

С 1 января 2018 года произойдет кардинальное изменение подхода к формированию мер материальной социальной поддержки многодетных семей: вместо ныне предоставляемых трех видов социальных выплат (специального государственного пособия для многодетных семей, государственного пособия семьям, имеющим детей, адресной социальной помощи) для многодетных семей будет внедрена единая адресная помощь нового формата. Суть ее заключается в том, что адресная социальная помощь для семьи, имеющей трудоспособных членов будет предоставляться в случае их участия в программах занятости. Таким образом, государственный бюджет снимет с себя бремя социальной материальной поддержки многодетной семьи (семьи, воспитывающей 4-х и более совместно проживаемых несовершеннолетних детей). Данный социальный факт - многодетность перестанет являться таковым, выйдет из перечня социальных рисков в связи с которыми предоставляются формы социального обеспечения. Законодательство сохранит лишь безусловную помощь в виде пособия матерям, награжденным подвесками «Алтын алқа», «Күміс алқа» или получившим ранее звание «Мать-героиня», награжденным орденами «Материнская слава» I и II степени.

За рамками гарантированной государством социальной помощи живут и остаются подавляющее большинство детей Казахстана. Вместе с тем ребенок является нетрудоспособным лицом, что признается гражданским, семейно-брачным, социально-обеспечительным законодательством. Нетрудоспособность в социальном государстве - безусловный социальный риск, обязывающий государственную власть создавать условия для материального обеспечения. Каждому ребенку в социальном государстве должны быть обеспечены минимальные материальные гарантии жизни, не зависящие от уровня достатка, финансового положения семьи в которой он родился и воспитывается. Предоставление мер социальной помощи детям не должно связываться или определяться материальным положением родителей, семей. По аналогии с пенсионным обеспечением, где сам факт нетрудоспособности в связи с достижением определенного возраста ложится безусловным обстоятельством предоставления социальных выплат не ниже минимального размера, так и материальное обеспечение ребенка должно быть гарантировано постольку, поскольку ребенок не достиг возраста совершеннолетия.

Согласно Основного закона РК: забота о детях и их воспитание являются естественным правом и обязанностью родителей. Однако, полагаем, выполнение семейных обязанностей по материальному обеспечению ребенка должно быть гарантировано на минимальном уровне со стороны государства посредством предоставления социальных выплат.

Отсутствие в Казахстане материальной социальной помощи по основанию не достижения возраста совершеннолетия фактически унижает человеческое достоинство ребенка: дети растут без гарантий минимального материального обеспечения, нарушаются их естественные права на свободное и достойное развитие, получение достаточного питания и пользование необходимым минимумом услуг, на условия жизни, соответствующие признаваемым в Казахстане стандартам.

Вместе с тем, формирование подлинно социального государства связано, во-первых, с проведением социальной государственной политики, направленной на создание условий для достойной жизни своим гражданам и свободного развития личности, адекватных возможностям государства, во-вторых, с созданием и функционированием механизмов полной реализации системы конституционных прав личности.

На наш взгляд, необходимо закрепление гарантий реализации двух взаимосвязанных направлений дальнейшего развития законодательства и конституционных социальных прав личности: первое - закрепление императивной нормативной гарантии права на социальное обеспечение не ниже уровня прожиточного минимума семей, воспитывающих детей, а также любого ребенка, второе - признание факта воспитания ребенка в семье, детства в качестве социальных и юридически значимых фактов, создание условий для материального государственного обеспечения всех семей с детьми, при этом уровень их обеспечения должен закрепляться не ниже прожиточного минимума.

На современном этапе проведения социальных реформ главными задачами государственных институтов власти становятся создание эффективной системы социального обеспечения и достижение социальной справедливости, которые обеспечиваются механизмом государственных социальных гарантий. В данном направлении социальная стандартизация стала новой сферой регламентации важнейших параметров социального развития. Стандарты в области социального обеспечения, исходя из сущности социальной организации нашего государства, должны быть направлены на создание и удовлетворением минимально необходимого уровня материального обеспечения, социального обслуживания для всех категорий нетрудоспособных граждан, при этом в основу понятия «нетрудоспособности» должны быть положены объективные обстоятельства невозможности осуществления индивидуальной занятости, трудовой деятельности. Недостижение возраста совершеннолетия, детство, выполнение семейных обязанностей должно признаваться в качестве оснований социальной помощи, защиты. При этом требуется изменение правового регулирования социальных стандартов в этой сфере.

Принятый в 2015 году Закон РК «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях» № 314-V ЗРК не решил в полной мере стоящие перед государством задачи по внедрению социального нормирования. В Концепции социального развития Республики Казахстан до 2030 года закрепляется, что «развитие казахстанской модели социального развития будет продолжено на основе становления и развития минимальных социальных стандартов. Гражданам на каждом этапе их жизни будет гарантироваться минимально необходимый уровень предоставления социальных услуг - минимальные социальные стандарты, которые закладывают равные стартовые возможности для самореализации человека».

Минимальные социальные стандарты - минимальный объем социальных услуг и денежных выплат, обеспечивающий воплощение в жизнь установленных в Конституции Республики Казахстан и других законодательных актах Республики Казахстан социальных гарантий и прав граждан. Таким образом минимальные стандарты включают в себя два составляющих регулируемых социальных элемента: социальные услуги и денежные выплаты.

Закон Республики Казахстан от 19 мая 2015 года № 314-V ЗРК «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях» закрепил, что стандарты устанавливаются и применяются в следующих сферах: 1) труда; 2) социального обеспечения; 3) образования; 4) семьи и детей; 5) здравоохранения; 6) культуры; 7) физической культуры и спорта; 8) оказания гарантированной государством юридической помощи.

Минимальные социальные стандарты в сфере социального обеспечения обеспечивают реализацию социальных гарантий и социальных прав на социальное обеспечение и представляют собой: 1) минимальный социальный стандарт «Величина прожиточного минимума»; 2) минимальный социальный стандарт «Размер минимальной пенсии»; 3) минимальный социальный стандарт «Гарантированный объем специальных социальных услуг».

Минимальный социальный стандарт в сфере семьи и детей обеспечивает реализацию социальных гарантий и социальных прав на защиту интересов семьи и детей и представляет собой социальный стандарт «Обеспечение защиты прав и интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семью (усыновление, опеку или попечительство, патронат, приемную семью)».

Анализ вышеприведенных и иных минимальных стандартов показывает, что в Законе Республики Казахстан от 19 мая 2015 года № 314-V «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях» произошло фактически лишь переписывание ранее и на сегодняшний день действующего социального законодательства. Понятие прожиточного минимума, минимального размера пенсии закреплены в законодательстве Казахстана с начала 90-х годов прошлого столетия, Закон Республики Казахстан № 114-IV «О специальных социальных услугах» принят 29 декабря 2008 года, в данном нормативном правовом акте в определен гарантированный объем специальных социальных услуг и содержание платных специальных социальных услуг. То есть в плане регулирования стандартов социального обеспечения Закон «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях» ничего нового не внес, является «пустым» по содержанию правовым актом.

Социальный стандарт в Законе «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях», применяемый в сфере семьи и детей, является необоснованно ограниченным только стандартом «Обеспечение защиты прав и интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семью», включающим в себя:

1) норматив (размер) выплаты денежных средств на содержание ребенка (детей), переданного патронатным воспитателям (выплата предусмотрена в соответствии с пунктом 1 статьи 137 Кодекса Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года «О браке (супружестве) и семье»);

2) норматив (размер) выплаты пособия опекунам или попечителям на содержание ребенка-сироты (детей-сирот) и ребенка (детей), оставшегося без попечения родителей (право на пособие закреплено в соответствии со статьей 125 Кодекса Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года «О браке (супружестве) и семье»);

3) норматив (размер) единовременной денежной выплаты в связи с усыновлением ребенка-сироты и (или) ребенка, оставшегося без попечения родителей (право на выплату регламентируется в соответствии с пунктом 2 статьи 86 Кодекса Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года «О браке (супружестве) и семье»);

4) норматив (размер) выплаты на содержание ребенка-сироты или ребенка, оставшегося без попечения родителей, переданного приемным родителям (право на выплаты закреплено в статье 132-5 Кодекса Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года «О браке (супружестве) и семье»).

Гарантии выше приведенных выплат, стандартов были до принятия закона о социальной стандартизации закреплены в семейно-брачном законодательстве и соответствующих подзаконных актах, а также в статье 18 Закона Республики Казахстан от 8 августа 2002 года «О правах ребенка в Республике Казахстан» (общая норма-перечень государственных минимальных социальных стандартов в сфере семьи и детей) Обновленный. Кроме того, указанные нормативы до принятия Закона о стандартах были определены в законодательстве в виде пособий семьям, воспитывающим детей, а оттого, что пособия были в Законе определены в качестве нормативов стандарта ни их содержание в части материального наполнения, субъектного состава получателей и охватываемых социальных рисков не изменились. Таким образом, в части гарантий социальных прав семьи и ребенка, личности закон «О минимальных социальных стандартах» является декоративным актом, не несущим и не имеющим никакой смысловой нагрузки. В законотворческом процессе в 2015 году произошло механическое закрепление уже действующих норм в новом нормативном правовом акта, дублирование законодательства. Естественно, что в таких условиях закон «О минимальных социальных стандартах» не достигает цели своей разработки и принятия в части закрепления гарантий социальных прав, носит декларативный характер. Анализ практики применения Закона в части регулирования стандартов в области социального обеспечения, а также семьи и детей, показывает нулевой эффект, поскольку нормы Закона прямо не применимы, не имеют собственно общественных отношений, которые они регулируют, что объясняется особенностями социальных гарантий, нуждающихся в особом организационном и финансовом механизмах реализации. Данные механизмы имеют и имели место в специальных соответствующих законах, наличие которых в правовой системе Казахстана никаким образом не связано с законодательным закреплением минимальных социальных стандартов. На основании выше изложенного, полагаем, что система социальных стандартов нуждается в пересмотре, качественном обновлении: необходимо закрепить цели введения стандартов, гарантии их реализации, введение каждого стандарта должно быть обосновано с позиции его предмета, типа стандарта, особенностей, принципов и приемов применения и реализации.

Минимальные социальные стандарты являются государственными гарантиями выживания людей. Очевидно, что минимальная заработная плата, минимальный размер пенсий, минимальный среднедушевой доход, минимальная стипендия не могут быть ниже прожиточного минимума, поскольку, если этот уровень обеспечения не достигнут, физическое существование невозможно, обеспечение гарантий достоинства человека не достижимо. В этой связи должны быть четко определены категории граждан, нуждающихся в социальном обеспечении, перечень социальных рисков.

Предлагаем положить начало указанного процесса. Согласно п. 2.6 Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года «одной из основных задач права является дальнейшее формирование действенных механизмов обеспечения социальных прав и реализации современной социальной политики. Законодательство в социальной сфере должно быть мобильным с учетом динамики приоритетов социальной политики государства, расширения перечня и оснований предоставляемых государством социальных благ, создания новых форм участия граждан в определении источников средств, направляемых на социальное обеспечение. Уровень социальной защиты и социального обеспечения будет систематически корректироваться в зависимости от роста финансовых возможностей государства, что предполагает непрерывный нормотворческий процесс в данной сфере. Одним из перспективных направлений развития социального законодательства является совершенствование системы социальной защиты отдельных категорий граждан, в том числе лиц, для которых социальные выплаты являются единственным источником средств существования».

Сроки исполнения Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, в том числе в сфере совершенствования социального законодательства, на сегодняшний день подходят к завершающему этапу. Однако следует констатировать, что большинство планов в данной области общественных отношений не были воспроизведены в жизнь. Так, мобильность социального законодательства не воплотилась в направлении «расширения перечня и оснований предоставляемых государством социальных благ, создания новых форм участия граждан в определении источников средств, направляемых на социальное обеспечение». За эти годы не созданы новые формы социального обеспечения, круг социальных рисков не расширен. Альтернативные формы участия граждан в определении источников средств, направляемых на социальное обеспечение, не были выделены, за исключением внедрения обязательного участия работодателей в пенсионном обеспечении работников, что вряд ли можно отнести к варианту вышеизложенного направления развития социального права. Не воплощены в жизнь отличные от существовавших безопасные финансовые инструменты для размещении пенсионных активов; не удалось усовершенствовать систему социальной защиты отдельных категорий граждан, в том числе лиц, для которых социальные выплаты являются единственным источником средств существования, за исключением предполагаемого распространения с 2018 года нового подхода к назначению государственной адресной социальной помощи.

Считаем, что нуждается в активизации процесс исполнения заложенных в Концепции направлений систематической работы по обновлению и развития социального законодательства до 2020 года. Востребованы изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан от 19 мая 2015 года № 314-V ЗРК «О минимальных социальных стандартах и их гарантиях», в части определения новых видов социальных пособий, обеспечивающих содержание и воспитание детей, изменение условий предоставления пособий по уходу за ребенком, а также лицу, воспитывающему ребенка-инвалида, как в части продолжительности выплат, так и в части материального наполнения. Кроме того, необходимо законодательное закрепление гарантий недопустимости снижения уровня, сокращения ранее закрепленных стандартов. Изменения Законов Республики Казахстан «О государственных пособиях семьям, имеющим детей», «Об обязательном социальном страховании» должны в своей конечной цели быть направлены на создание гарантий материального обеспечения на весь период социального отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет не ниже прожиточного минимума для ребенка и лица, осуществляющего за ним уход. На наш взгляд, в системной деятельности по становлению в Казахстане социального государства следует, на первоначальном этапе, признать детский возраст в качестве социально значимого юридического факта, объективно связанного с нетрудоспособностью несовершеннолетнего, в связи с чем государство должно взять на себя обязательства по предоставлению минимального уровня материального обеспечения.

Считаем, что выше изложенные законотворческие предложения в своей совокупности должны быть направлены на достижение следующих правовых последствий:

- создание условий для достойной жизни в части материального достатка не ниже прожиточного минимума для каждой казахстанской семьи и ребенка;

- обеспечение уровня материального обеспечения каждого ребенка не ниже прожиточного минимума;

- создание минимальных материальных условий каждой семьи для воспитания ребенка;

- обеспечение материального обеспечения лица, ухаживающего за ребенком-инвалидом, на уровне двух прожиточных минимумов, что создаст условия для заботы за ребенком-инвалидом без необходимости отрыва на дополнительную трудовую деятельность;

- введение законодательных гарантий для семей с детьми (в том числе неполных семей) в части материального обеспечения на уровне не ниже прожиточного минимума;

- прожиточный минимум должен стать единственным социальным объективным индикатором, отражающим уровень социальной защищенности семьи и ребенка.

 

 

 

4 декабря 2017, 16:41
Источник, интернет-ресурс: Бурибаев Е.А., Хамзина Ж.А.

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Акции
Комментарии
Загрузка комментариев...
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript или заблокирован сайт http://hypercomments.com
Введите имя
Чтобы увидеть код начните набирать сообщение Введите код из 3 сим-волов, отображенных черным цветом. Язык кода - русский. обновить код