Анализ Закона Республики Казахстан «О профессиональных союзах»

Центр правового мониторинга

ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан»

В соответствии с подпунктом 3) пункта 15 Правил проведения правового мониторинга, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 августа 2016 года № 486, при проведении правового мониторинга государственными органами используются результаты проведенного государственным учреждением «Институт законодательства Республики Казахстан» анализа нормативных правовых актов (далее - НПА).

Во исполнение данной нормы Центром правового мониторинга на постоянной основе проводится анализ законодательных актов, основными целями которого являются совершенствование содержания НПА, выявление невостребованных или неприменимых на практике положений НПА, приведение НПА в соответствие с действующим законодательством и другие.

Кроме того, пункт 3 Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года № 907, предусматривает, что подготовка концепции проекта закона осуществляется с учетом результатов правового мониторинга.

В этих целях для выработки консолидированного мнения о практике применения НПА и учета в законотворческой деятельности Институтом законодательства подготовлена справка по результатам анализа Закона Республики Казахстан «О профессиональных союзах» и направлена в Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан.

Необходимо отметить, что в целях всестороннего и эффективного проведения анализа рассматриваемого закона Центром правового мониторинга была проведена рабочая встреча с представителями общественных, научных организаций и вузов по обсуждению проблем Закона Республики Казахстан «О профессиональных союзах». При этом отмечаем, что предложения и рекомендации участников указанной встречи, в частности Тлемисова Т.Т. и Хасенова М.Х., включены в представленный анализ.

Соответствие закона нормам Конституции Республики Казахстан

В соответствии со статьей 23 Конституции, граждане Республики Казахстан имеют право на свободу объединений, тем самым включает право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Статьей 5 Конституции устанавливается равенство перед законом всех общественных объединений, в том числе и профессиональных союзов.

Согласно Постановлению Конституционного Совета Республики Казахстан от 7 июня 2000 года № 4/2 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 5 Конституции Республики Казахстан» из всех общественных объединений политические партии и профессиональные союзы являются высшей формой самоорганизации граждан, представляют собой достаточно структурированные объединения, которые преследуют политические и социально-экономические цели, которым присуща консолидированность, способность оказывать влияние на политическое мировоззрение людей и политику государства в различных сферах жизни общества. Поэтому, пунктом 4 статьи 5 Конституции Республики не допускается финансирование иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями, прежде всего таких субъектов, как политические партии и профессиональные союзы.

Под запретом на получение политическими партиями и профессиональными союзами финансовой помощи от иностранных субъектов в смысле рассматриваемой нормы пункта 4 статьи 5 Конституции Республики следует понимать и другие формы: получение денежных средств, иной материальной поддержки в виде имущества, оборудования, автотранспорта, средств связи, печати и т.п.

Однако в ходе анализа рассматриваемого Закона было выявлено противоречие Конституции, так согласно пункту 2 статьи 3 Закона уплата членских профсоюзных взносов иностранцами и лицами без гражданства производится на равных условиях с гражданами Республики Казахстан.

При этом пункт 4 статьи 5 Конституции запрещает иностранным юридическим лицам и гражданам финансирование профессиональных союзов: «4. В Республике не допускается деятельность политических партий и профессиональных союзов других государств, партий на религиозной основе, а также финансирование политических партий и профессиональных союзов иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями».

Таким образом, Конституция категорически запрещает получение денежных средств в любой форме от иностранцев. В этой связи, а также в целях исключения противоречия нормативным правовым актам вышестоящего уровня необходимо содержание статьи 3 Закона привести в соответствие с пунктом 4 статьи 5 Конституции.

Соответствие закона международным обязательствам Республики Казахстан

Закон Республики Казахстан от 30 декабря 1999 года № 29-II «О ратификации Республикой Казахстан Конвенции 1948 года о свободе ассоциации и защите права на организацию» ратифицировал Конвенцию 1948 года о свободе ассоциации и защите права на организацию, принятую в Сан-Франциско 9 июля 1948 года.

Вместе с тем, нормы рассматриваемого Закона противоречат вышеуказанной Конвенции согласно следующим основаниям:

1. Положение Конвенции не предусматривает количественное ограничение граждан в создании общественных объединений, тогда как пункт 1 статьи 8 Закона предусматривает, что профсоюз создается по инициативе группы граждан Республики Казахстан не менее десяти человек, связанных общностью их профессиональных и производственных интересов, созывающих учредительный съезд (конференцию, собрание), на котором утверждается устав и формируются профсоюзные органы.

Считаем, что данная норма ограничивает свободу создания общественных организаций. В этой связи необходимо привести указанную статью с международными нормами путем внесения соответствующих изменений в анализируемый Закон.

2. Рассматриваемый закон устанавливает, что после прохождения процедуры регистрации профессиональные союзы в течение шести месяцев со дня регистрации обязаны представить в орган, зарегистрировавший их, копии документов (пункт 2 статьи 10 Закона):

для республиканских объединений профессиональных союзов - о наличии членских организации на территории более половины областей, городов республиканского значения и столицы (пункт 3 статьи 11 Закона);

для территориальных объединений профессиональных союзов на уровне области, города республиканского значения и столицы, района, города - о вхождении в состав республиканского объединения профессиональных союзов либо территориального объединения профессиональных союзов на уровне области, города республиканского значения и столицы в качестве членской организации (пункт 3 статьи 12 Закона);

для отраслевых профессиональных союзов - об объединении не менее половины общего числа работников отрасли и смежных с ней отраслей или организации отрасли и смежных с ней отраслей или иметь структурные подразделения, членские организации на территории более половины областей, городов республиканского значения и столицы (пункт 2 статьи 13 Закона);

для локальных профессиональных союзов - о вхождении в состав отраслевого профессионального союза в качестве членской организации (пункт 4 статьи 14 Закона).

Вышеуказанные нормы Закона противоречат положениям статьи 2 Конвенции, в которой закреплено право работников создавать и вступать в организации по своему выбору, а также принципам данной Конвенции, не требующие количественных критерий для обретения статуса организаций.

На основании вышеизложенного, рекомендуем рассмотреть вопрос о внесении соответствующих поправок в анализируемый Закон.

Наличие коллизий между нормами закона и нормами иных законов

1. Глава 4 рассматриваемого Закона устанавливает права и обязанности, гарантии профсоюзов, в частности статьей 16 регламентированы права профсоюзов. Так согласно подпункту 1) пункта 1 данной статьи профсоюзы имеют право представлять и защищать права и интересы своих членов, а также быть представителями работников во взаимоотношениях с государственными органами в пределах своих полномочий, работодателями, объединениями субъектов частного предпринимательства (ассоциациями, союзами), иными общественными организациями.

Более того, профсоюзы имеют право участвовать в разработке нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые и социальные права и интересы граждан, в том числе по вопросам занятости населения (подпункт 11) пункта 1 статьи 16 Закона).

Однако реализация данного права отсутствует в действующем законодательстве, в частности, в Законе Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах», корреспондирующая обязанность государственных органов привлекать к разработке и обсуждению проектов нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые права и интересы граждан, в том числе по вопросам занятости населения.

Так, к примеру, согласно пункту 1 статьи 18 Закона «О правовых актах», в разработке нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, обязательно участие представителей Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан и аккредитованных объединений субъектов частного предпринимательства.

Кроме того, пункт 2 указанной статьи обязывает органа-разработчика направлять в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства и Национальную палату предпринимателей Республики Казахстан для получения экспертного заключения концепцию проекта закона, затрагивающего интересы субъектов частного предпринимательства.

Таким образом, в действующем законодательстве не учтены интересы представителей работников в лице профсоюзов и их объединений.

В этой связи считаем, что наилучшей и эффективной формой такого участия является обязательное участие в разработке и согласование с объединениями профсоюзами соответствующих нормативных правовых актов (с учетом уровня такого акта - республиканского, территориального или отраслевого).

Таким образом, предлагаем закрепить аналогичное право профсоюзов в статью 20 Закона «О правовых актах», предусматривающую особенности разработки и принятия нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, дополнив пунктом 4 следующего содержания:

«4. Органы-разработчики направляют проект нормативного правового акта, затрагивающего трудовые права и интересы граждан, в республиканские объединения профессиональных союзов с обязательным приложением пояснительной записки для получения экспертного заключения, в том числе при каждом последующем согласовании данного проекта с заинтересованными государственными органами.

Срок, устанавливаемый органом-разработчиком для представления экспертного заключения на проект нормативного правового акта, затрагивающего трудовые права и интересы граждан, не может быть менее десяти рабочих дней с момента его поступления в республиканские объединения профессиональных союзов.

Экспертные заключения представляют собой консолидированное мнение членов республиканских объединений профессиональных союзов, носят рекомендательный характер и являются обязательным приложением к проекту нормативного правового акта до его принятия, в том числе при каждом последующем согласовании данного проекта с заинтересованными государственными органами.

Экспертные заключения представляются на казахском и русском языках.

Орган-разработчик при согласии с экспертным заключением вносит в проект нормативного правового акта соответствующие изменения и (или) дополнения.

В случае несогласия с экспертным заключением орган-разработчик в срок не более десяти рабочих дней со дня получения экспертного заключения направляет в республиканские объединения профессиональных союзов ответ с обоснованием причин несогласия. Такие ответы с обоснованием являются обязательным приложением к проекту нормативного правового акта до его принятия.

В случае непредставления республиканскими объединениями профессиональных союзов экспертного заключения в установленный срок проект нормативного правового акта считается согласованным без замечаний.».

2. Нормы рассматриваемого Закона предусматривают следующие принципы профессиональных союзов:

создаются на основе равноправия их членов (статья 4 Закона)

представляют, защищают права и интересы своих членских организаций (глава 3 Закона).

Таким образом, для того, чтобы пользоваться защитой профсоюза работник должен быть членом профессионального союза, так как профсоюзы представляют своих членов в отношениях с работодателем и защищают их трудовые и социальные права и интересы.

Между тем подпунктом 8) статьи 17 Закона предусматривает обязанность профсоюза представлять интересы работников, не являющихся членами профсоюза, на тех же условиях, как и для членов профсоюза.

Указанная обязанность прямо противоречит вышеуказанным принципам профсоюзов, в части представления интересов работников, не являющихся его членами.

Следовательно, в целях исключения выявленного противоречия положений норм, считаем необходимым, привести их в соответствие.

Наличие неэффективно реализуемых норм закона

1. Рассматриваемый Закон принят в целях повышения эффективности деятельности трехсторонних комиссии по социальному партнерству, предупреждению социально-трудовых конфликтов, повышения эффективности и результативности деятельности государственных инспекторов труда в принятии мер по профилактике, предупреждению и пресечению нарушений трудовых прав работников, а также рассмотрения судами дел о признании забастовок незаконными в сокращенные сроки.

Между тем, в Законе отсутствуют нормы, регламентирующие «встречные обязанности», в частности взаимодействие объединений работодателей с профсоюзами, взаимодействие тех и других с Правительством.

К примеру, публичные слушания по тарифам, полагаем, что обязательно должны быть расписаны процедурные роли или участие, в том числе и работодателей и работников, поскольку тариф - это очень важная часть социального процесса. В данном случае намерения профсоюзов могут стать реальностью, а не оставаться в тени.[1]

Вместе с тем в Законе Республики Казахстан от 4 июля 2013 года № 129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» предусмотрены нормы о взаимодействии с Правительством Республики Казахстан, государственными органами, ассоциациями (союзами), юридическими лицами с участием национальной палаты в качестве учредителя (глава 2), которыми определены формы участия Национальной палаты:

- в разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства;

- в разработке и экспертизе проектов международных договоров Республики Казахстан, а также международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства;

- в работе консультативно-совещательных органов при центральных и местных государственных органах, создаваемых по вопросам, затрагивающим права и обязанности субъектов предпринимательства и т.д.

В целях повышения эффективности и социальной значимости применения анализируемого Закона предлагаем по аналогии предусмотреть вышеуказанные нормы касательно взаимодействия Правительства с профсоюзами, регламентировав конкретные процедуры и встречную обязательность, что соответственно должны найти свое отражение в Трудовом кодексе Республики Казахстан.

2. Глава 6 рассматриваемого Закона охватывает всего две статьи, которые предусматривают собственность профсоюзов, их хозяйственную и финансовую деятельность (статьи 30, 31), нормы которых, на наш взгляд, являются несодержательными и малоэффективными на практике согласно следующим основаниям:

2.1. Статья 30 Закона регламентирует собственность профсоюзов, то есть является основополагающей в регулировании имущественных отношений в профсоюзах. Между тем пункт 1 устанавливает, что собственность профсоюзов образует имущество, созданное, приобретенное или переданное им в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Имущество профсоюза является юридическим понятием и включает в себя совокупность вещей и материальных ценностей, состоящих в его собственности или принадлежащих ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Однако в рассматриваемой статье не раскрывается содержательный характер имущества, что в дальнейшем может привести к возникновению споров при определении указанной собственности профсоюзов. При этом указаны лишь источники формирования собственности, которыми являются:

1) членские профсоюзные взносы;

2) добровольные взносы и пожертвования;

3) иные не запрещенные законами Республики Казахстан поступления (пункт 2 статьи 30 Закона).

Полагаем необходимым установить открытый перечень имущества, которое может находиться в собственности профсоюзов и использоваться ими с целью выполнения уставных целей.

К примеру, статья 24 Федерального Закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусматривает подробный список наименований имущества, входящие в собственность профсоюзов: земельные участки, здания, строения, сооружения, санаторно-курортные, туристические, спортивные, другие оздоровительные учреждения, культурно-просветительные, научные и образовательные организации, жилищный фонд, организации, в том числе издательства, типографии, а также ценные бумаги и иное имущество, необходимые для обеспечения уставной деятельности профсоюзов (пункт 5).

В этой связи в целях исключения ограничений на права собственности профсоюзов, полагаем необходимым регламентировать какое именно имущество является собственностью профсоюзов.

2.2. Статья 30 Закона не предусматривает, что имущество профсоюзов может быть отчуждено только по решению суда. В свою очередь, профсоюзы обладают правом защитить свои права через суды общей юрисдикции или способом альтернативной защиты гражданских прав, тем самым означает, что государственные органы не вправе своим решением лишать профсоюзов собственности.

В этой связи необходимо законодательно закрепить право отчуждения имущество лишь через суд и предлагаем дополнить статью 30 Закона пунктом 6 в следующей редакции:

«6. Имущество профсоюзов может быть отчуждено только по решению суда».

2.3. Статья 31 рассматриваемой главы Закона предусматривает только право осуществления производственной и хозяйственной деятельности профсоюзов для достижения уставных целей.

Между тем данное право дублируется в статье 16, которая регламентирует права профсоюзов (подробный анализ относительно дублирования данных норм отражен в пункте 7.1 настоящей справке).

В этой связи, а также в целях повышения эффективности статьи 31, предлагаем дополнить нормами, характеризующими развернутую производственную и хозяйственную деятельность ведения профсоюзами.

На основании вышеизложенного, предлагаем рассмотреть вопрос о дополнении гарантиями имущественных прав профсоюзов в анализируемую главу 6 Закона.

3. Необходимо отметить, что профсоюзы, кроме Федерации профсоюзов Республики Казахстан, отсутствуют в информационном пространстве, в частности интернет-ресурсах, социальных сетях, средствах массовой информации. Полагаем, что активное присутствие в информационном поле позволит повысить имидж профсоюзов.

Как показывает опыт Франции согласно закону 2008 года за всеми конфедерациями профсоюзов в целях повышения прозрачности деятельности профсоюзов закреплена обязанность опубликовывать свою консолидированную отчетность на интернет-ресурсах. В отношении региональных и окружных союзов данная обязанность вступила в силу с 2012 года.

В этой связи в целях повышения доверия населения к институту профсоюзного представительства и повышения прозрачности деятельности профсоюзов, предлагаем закрепить в анализируемом Законе обязанность республиканских, отраслевых и территориальных объединений профсоюзов опубликовывать ежегодные отчеты об итогах деятельности на интернет-ресурсах.

К примеру, подпункт 10) пункта 3 статьи 19 Закона «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» закреплена обязанность за Национальной палатой по утверждению ежегодного отчета об итогах деятельности Национальной палаты, подлежащего опубликованию в средствах массовой информации.

Таким образом, в целях повышения эффективности норм анализируемого Закона и института профсоюза полагаем целесообразным рассмотреть вопрос обязанности по опубликованию итоговой отчетной информации профсоюзов.

Наличие дублирующих норм закона

Подпунктом 17 пункта 1 статьи 16 Закона закреплено право профсоюзов осуществлять производственную и хозяйственную деятельность в интересах своих членов в соответствии с уставными целями.

Между тем, статьей 31 Закона предусмотрено право профсоюзов осуществлять производственную и хозяйственную деятельность для достижения уставных целей.

В данном случае, указанные нормы являются дублирующими, поскольку статья 31 широко не раскрывает механизм осуществления производственной и хозяйственной деятельности профсоюзами, а лишь только закрепляет право на их ведения.

В этой связи, в целях исключения дублирующих норм предлагаем статью 31 дополнить содержательно, включающую описание проведения вышеуказанной деятельности, либо исключить данную статью.

Наличие пробелов в законе

1. Пунктом 1 статьи 19 Закона закреплены формы участия профсоюзов в социальном партнерстве, среди которых:

работа в трехсторонних республиканской, отраслевой, региональной комиссиях по социальному партнерству и регулированию социальных и трудовых отношений;

разработка проектов соглашений и коллективных договоров и их заключения;

консультаций (переговоров) с работодателями, их объединениями (ассоциациями, союзами), государственными органами по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, обеспечения гарантий прав работников в сфере труда и совершенствования трудового законодательства Республики Казахстан.

Однако в указанном перечне отсутствует такая форма защиты социальных и трудовых прав граждан, как общественные слушания. Так, пунктом 3 статьи 9 Закона «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» установлено право Национальной палаты проводить общественные слушания по вопросам предпринимательства с участием депутатов Парламента Республики Казахстан и местных представительных органов, представителей государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, субъектов предпринимательства, средств массовой информации.

Предлагается закрепить аналогичное право республиканских, отраслевых и территориальных объединений профсоюзов в целях обеспечения баланса интересов социального партнерства.

2. Одной из форм защиты трудовых прав граждан является общественный мониторинг нормативных правовых актов.

Согласно пункту 1 статьи 51 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах», Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан проводит общественный мониторинг нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства.

Предлагается аналогичную норму предусмотреть в анализируемом Законе по отношению к республиканским, отраслевым и территориальным объединениям профсоюзов, в части общественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые права и интересы граждан.

Также полагаем необходимым в статью 51 Закона «О правовых актах» дополнить наряду с Национальной палатой предпринимателей Республики Казахстан республиканскими, отраслевыми и территориальными объединениями профсоюзов.

3. Статьей 31 Закона предусмотрено право профсоюзов осуществлять производственную и хозяйственную деятельность для достижения уставных целей.

В данном случае, указанные нормы широко не раскрывает механизм осуществления производственной и хозяйственной деятельности профсоюзами, а лишь только закрепляет право на их ведения.

В этой связи, в целях исключения пробела в правовом регулировании предлагаем статью 31 дополнить содержательно, включающую описание проведения вышеуказанной деятельности, либо исключить данную статью.

Наличие в законе коррупциогенных факторов

Согласно пункту 2 статьи 30 Закона источниками формирования собственности профсоюза являются:

1) членские профсоюзные взносы;

2) добровольные взносы и пожертвования;

3) иные не запрещенные законами Республики Казахстан поступления.

Вместе с тем использование формулировки иных поступлений создает возможность совершения коррупционных действий субъектами профсоюзов в целях формирования имущества и финансов для извлечения выгоды, используя профсоюзную деятельность.

В связи с этим полагаем необходимым определить конкретные законные основания источников формирования собственности профсоюзов.

Читайте также

Копилки от детей и юрты для пострадавших: все больше казахстанцев участвуют в борьбе с паводками

16:17, 18 апреля 2024

Что может быть общего между голливудским актером Шварценеггером и казахстанским бычком

12:00, 18 апреля 2024

Сами с вырванными волосами: почему казахстанских женщин винят даже в их убийстве

11:33, 18 апреля 2024