Анализ Закона Республики Казахстан «О транспорте в Республике Казахстан» и практики его применения

 

Тұрлыбек Дана Манарқызы,

старший научный сотрудник

ГУ «Институт законодательства

Республики Казахстан»

 

Закон РК «О транспорте в Республике Казахстан» (далее - Закон) определяет основы правовой, экономической и организационной деятельности транспорта Республики Казахстан.

Президент РК Н.А. Назарбаев в своих ежегодных посланиях народу Казахстана, а также иных программных документах неоднократно указывает о целесообразности всестороннего развития сферы транспорта.

Так, Главой государства в Послании народу Казахстана от 10 января 2018 года «Новые возможности развития в условиях четвертой промышленной революции» отмечается необходимость решения задачи по повышению эффективности транспортно-логистической инфраструктуры в целях вхождения Казахстана в число лидеров нового мира.

Кроме того, Президент РК Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана от 31 января 2017 года «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» указал, что в рамках ускоренной технологической модернизации экономики параллельно с созданием новых индустрий следует придать импульс развитию традиционных базовых отраслей, в том числе транспорта и логистики.

«Развитие новой евразийской логистической инфраструктуры является одним из важных приоритетов.

Для полного раскрытия транспортного и транзитного потенциала страны нужна координация с соседними странами. Необходимо обеспечить свободу транзита грузов, создание и модернизацию транспортных коридоров. Особое внимание нужно уделить управлению транспортной инфраструктурой, повышению уровня сервиса и устранению административных барьеров»[1].

Также в Программе Президента РК «План нации - 100 конкретных шагов», которая была утверждена 20 мая 2015 года, указывается необходимость интеграции Казахстана в международные транспортно-коммуникационные потоки, запуска проекта по созданию мультимодального транспортного коридора «Евразийский трансконтинентальный коридор», который позволит осуществить беспрепятственный транзит грузов из Азии в Европу (шаг 65); создания международного авиационного хаба (шаг 66); развития авиаперевозчика «Эйр Астана» и национальной компании «КТЖ» как крупных международных операторов (шаг 67); а также улучшения эффективности государственного регулирования авиаперевозок для повышения привлекательности авиатранзита через Казахстан.

«Деятельность Комитета гражданской авиации будет ориентирована на модели Британского государственного агентства гражданской авиации и Агентства безопасности авиации ЕС»

Указом Президента РК от 13 января 2014 года № 725 утверждена Государственная программа развития и интеграции инфраструктуры транспортной системы Республики Казахстан до 2020 года, которая также охватывает вопросы развития авиации в республике.

Таким образом, можно констатировать, что анализируемый Закон соответствует стратегическим целям государства.

Необходимо отметить, что при анализе Закона были изучены и рекомендации и предложения участников встречи с представителями общественных организаций в сфере транспорта и авиации, таких как ОЮЛ «Союз транспортных и логистических организаций и ассоциаций «KAZLOGISTICS», АО «Национальная компания «Қазақстан темір жолы» и др., по совместному обсуждению проблемных вопросов данного Закона, которая состоялась 23 февраля 2018 года в Институте законодательства РК.

В ходе анализа Закона были выявлен ряд коллизий, пробелов, неэффективно реализуемых норм и других недостатков, в связи с чем выработаны соответствующие выводы и рекомендации.

1. Так, в соответствии со статьей 18 анализируемого Закона перевозчик обязан при задержке рейсов на десять и более часов предоставлять за свой счет пассажирам места в гостинице и питание, в том числе с учетом нуждаемости инвалидов.

Между тем, согласно пункту 1 статьи 86 Закона РК «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации», а также пункту 38 Правил перевозки пассажиров, багажа и грузов на воздушном транспорте (утверждены Приказом Министра по инвестициям и развитию РК от 30 апреля 2015 года № 540) при отмене или задержке рейса по вине перевозчика или задержке, отмене рейса вследствие позднего прибытия воздушного судна, изменении маршрута перевозки перевозчик обязан организовать для пассажиров в пунктах отправления и промежуточных пунктах следующие услуги:

- обеспечение горячим питанием при ожидании отправления рейса более четырех часов и далее:

через каждые шесть часов - в дневное время;

через каждые восемь часов - в ночное время;

- размещение в гостинице, предоставляемой перевозчиком, при ожидании вылета рейса более восьми часов - в дневное время и более шести часов - в ночное время.

Таким образом, между нормами указанных законов имеются противоречия, которые могут привести к ущемлению прав пассажиров при отмене или задержке рейса по вине перевозчика.

В этой связи, в целях недопущения таких нарушений, представляется необходимым привести статью 18 анализируемого Закона в соответствие с пунктом 1 статьи 86 Закона РК «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации».

2. В соответствии с подпунктом 2) статьи 1 анализируемого Закона клиент (грузоотправитель, грузополучатель, пассажир, фрахтователь) - физическое или юридическое лицо, пользующееся транспортом в соответствии с заключенным договором с перевозчиком, а при смешанных перевозках в соответствии с заключенным договором смешанных перевозок.

Между тем, пункт 1 статьи 62 Закона РК «О внутреннем водном транспорте» устанавливает, что по договору транспортной экспедиции одна сторона (экспедитор) обязуется за вознаграждение и за счет другой стороны (клиента, отправителя или грузополучателя) выполнить или организовать выполнение определенных договором услуг, связанных с перевозкой груза, в том числе заключить от имени клиента или от своего имени договор перевозки грузов.

Таким образом, данная норма разделяет понятия клиента, отправителя и грузополучателя по договору транспортной экспедиции.

Необходимо отметить, что согласно пункту 1 статьи 708 ГК понятие клиента по договору транспортной экспедиции охватывает отправителя груза, получателя груза или иного заинтересованного в услугах экспедитора лица.

В связи с вышеизложенным, в целях обеспечения четкости и недопущения различного толкования смысла вышеуказанных норм, представляется целесообразным привести к единообразию определения понятия «клиент», закрепленные в анализируемом Законе и Законе РК «О внутреннем водном транспорте».

3. Согласно пункту 1 статьи 12-1 Закона договор смешанных перевозок должен содержать:

1) права и обязанности клиента (грузоотправителя, грузополучателя, пассажира, фрахтователя) и оператора смешанных перевозок;

2) ответственность клиента (грузоотправителя, грузополучателя, пассажира, фрахтователя) и оператора смешанных перевозок;

3) порядок заполнения единой товарно-транспортной накладной (единого коносамента);

4) сроки и условия доставки;

5) пункты назначения;

6) объемы грузов;

7) стоимость и порядок оплаты.

Договор смешанных перевозок может содержать иные условия организации смешанной перевозки, не предусмотренные Законом и правилами смешанных перевозок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 393 ГК («Существенные условия договора») договор считается заключенным, когда между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным его условиям. При этом существенными являются условия о предмете договора, условия, которые признаны существенными законодательством или необходимы для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Между тем, содержание договора смешанных перевозок, закрепленное в пункте 1 статьи 12-1 Закона, не охватывает предмет договора, являющийся одним из существенных его условий, что является пробелом в законодательном регулировании и может привести к сложностям в правоприменительной практике.

В связи с этим вышеуказанный пункт целесообразно дополнить положением о необходимости указания предмета договора смешанных перевозок.

Аналогичное замечание имеется в отношении пункта 1 статьи 12-2 Закона.

4. Согласно статье 17-1 анализируемого Закона до предъявления к перевозчику, а при смешанных перевозках - к оператору смешанных перевозок или перевозчику, участвующему в смешанных перевозках, иска по спорам, связанным с перевозкой, обязательно предъявление ему претензии. Претензии могут предъявляться в течение трех месяцев, а претензии об уплате штрафов и пени - в течение одного месяца.

Вместе с тем в Законе не указано, с какого именно момента отсчитывается срок предъявления претензий, что является пробелом в правовом регулировании и требует доработки.

5. В подпунктах 3), 11) статьи 1 и статье 6 Закона неоднократно используется понятие «транспортный комплекс», однако определение данного понятия в Законе отсутствует.

В связи с этим, в целях улучшения норм анализируемого Закона представляется целесообразным предусмотреть определение и раскрыть понятие транспортного комплекса.

6. В соответствии с частями третьей и четвертой статьи 3 Закона магистральная железнодорожная сеть не подлежит приватизации и передается национальному управляющему холдингу на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Республики Казахстан, для передачи Национальной железнодорожной компании с последующей передачей Национальному оператору инфраструктуры.

Магистральные, станционные пути и иные объекты магистральной железнодорожной сети, находящиеся в государственной собственности, передаются национальному управляющему холдингу на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Республики Казахстан, для передачи Национальной железнодорожной компании с последующей передачей Национальному оператору инфраструктуры.

Между тем, в Законе отсутствуют положения о понятии, правовом статусе и полномочиях данного субъекта, что является пробелом в правовом регулировании и требует доработки.

7. Согласно части первой статьи 22 Закона («Организация работы транспорта при чрезвычайных ситуациях») при возникновении чрезвычайных ситуаций социального, природного и техногенного характера, введении чрезвычайного положения договорные отношения транспортных предприятий могут быть приостановлены по решению Правительства Республики Казахстан, уполномоченного органа в области транспорта, местного исполнительного органа для ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий.

Однако, как мы полагаем, указанные полномочия в силу возможности наличия в них личного усмотрения должны носить обязательный характер и закрепляться в качестве обязанности, а не права.

8. В соответствии с частью второй статьи 5 анализируемого Закона государственные органы не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность транспортных предприятий, а также отвлекать эксплуатационный персонал транспортных предприятий на другие работы, кроме случаев, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.

Вместе с тем согласно пункту 3 статьи 24 Закона РК «О правовых актах» текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл. Не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, эпитетов, метафор, сокращений слов.

В этой связи, в целях обеспечения соблюдения правил юридической техники и улучшения редакции вышеуказанной нормы Закона, полагаем необходимым пересмотреть формулировку «отвлекать эксплуатационный персонал транспортных предприятий на другие работы».

9. Согласно информации, предоставленной ОЮЛ «Союз транспортных и логистических организаций и ассоциаций «KAZLOGISTICS», в Казахстане зарегистрировано 484 тыс. грузовых автотранспортных средств (АТС), для которых допустимые весовые и габаритные параметры определены Приказом и.о. Министра по инвестициям и развитию РК № 342 от 26 марта 2015 года «Об утверждении допустимых параметров автотранспортных средств, предназначенных для передвижения по автомобильным дорогам Республики Казахстан».

При этом допустимая осевая нагрузка не должна превышать для одиночной оси 10,0 тонн. Эта норма соответствует принятым международным стандартам (в Европе нагрузка на одиночную ось составляет 10,0 тонн, в России - 10,0 тонн и 11,5 тонн, в США - 8,0 тонн). Данные требования направлены на сохранение дорожного полотна и безопасную эксплуатацию автомобильных дорог.

Вместе с тем на сегодняшний день автомобили с грузом (ТНП, инертные материалы (песок, щебень, цемент и т.п.) ездят по автодорогам с большим перевесом, получив специальное разрешение и уплатив сумму сбора.

Один проезд грузового автомобиля со значительным перевесом по дороге приводит к необратимым разрушительным процессам дорожного полотна. При этом размер штрафа или стоимость уплаты за специальное разрешение несоизмеримы с затратами на реконструкцию и ремонт автомобильных дорог.

Так, за 2016 год наряду со штрафами (0,7 млрд. тенге), сумма поступивших в бюджет средств за превышение весовых параметров (сбор за специальные разрешения - 0,0021 млрд. тенге), в 524 раза меньше затрат из бюджета (368 млрд. тенге) на реконструкцию, ремонт и строительство автодорог. Увеличение интенсивности движения тяжеловесных АТС с превышением осевых нагрузок привело к существенному росту потребности в финансовых средствах на восстановление автомобильных дорог страны.

В свою очередь, предприниматели, эксплуатирующие стандартный подвижной состав, оказались вытесненными из рынка перевозчиками, практикующими демпинг и перегруз техники в ущерб безопасности дорожного движения.

Необходимо отметить, что с 2005 года до 2013 года специальное разрешение на проезд грузовых автомобилей с превышением осевых нагрузок выдавалось только на неделимый груз, при этом требовался специализированный подвижной состав, не допускающий превышение осевых нагрузок. Однако в июле 2013 года данная норма была исключена.

Таким образом, ситуация с превышением весовых нагрузок вызывает озабоченность со стороны государственных органов, Союза транспортников Казахстана «KAZLOGISTICS», Союза автотранспортников РК (КАО), Союза международных автомобильных перевозчиков РК (КазАТО), АО «Казахстанский дорожный научно-исследовательский институт», ТОО «Научно-исследовательский институт транспорта и коммуникаций» и др.

В этой связи, в целях сохранности автодорог и обеспечения населения качественной дорожной инфраструктурой, повышения безопасности дорожного движения, увеличения транзитного потенциала страны представляется необходимым закрепить нормы, предусматривающие понятие «неделимый груз» и возможность выдачи специальных разрешений на перевозку с превышением весовых нагрузок только в отношении неделимых грузов.

10. В соответствии с Правилами субсидирования за счет бюджетных средств убытков перевозчиков (утверждены приказом и.о. Министра по инвестициям и развитию РК от 25 августа 2015 года № 83) и Методикой расчета тарифов на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам (утверждена приказа Министра транспорта и коммуникаций РК от 13 октября 2011 года № 614) предусмотрено субсидирование местными исполнительными органами (далее - МИО) убытков перевозчика, связанных с осуществлением автомобильных пассажирских перевозок по социально значимым сообщениям в межрайонном (междугородном внутриобластном), внутрирайонном, городском (сельском) и пригородном сообщениях.

Вместе с тем на практике имеют место факты неисполнения МИО условий вышеуказанных Правил.

Так, согласно информации, предоставленной Союзом транспортных и логистических организаций и ассоциаций «KAZLOGISTICS», в 2017 году

6 акиматов (г. Караганды, Алматинская, Актюбинская, Атырауская, Костанайская, Мангыстауская обл.) не осуществляли субсидирование, 9 акиматов осуществляли субсидирование не в полном объеме (по прогнозам Союза автотранспортников Республики Казахстан ежегодная потребность субсидирования - 70 млрд. тг). При этом имеется тенденция создания акиматами муниципальных парков, которые финансируются за счет выделенных из бюджета средств (так, в г. Алматы на субсидии в IV-м квартале 2017 г. выделено 6,3 млрд. тг., из которых 80% выделено на муниципальный парк).

В этой связи, в целях обеспечения надлежащего качества пассажирских перевозок по социально значимым сообщениям, а также добросовестной конкуренции в данной сфере, представляется необходимым принять законодательные меры по усилению контроля за исполнением МИО правил субсидирования за счет бюджетных средств убытков перевозчиков, связанных с осуществлением социально значимых перевозок пассажиров.

11. В соответствии с частью шестой статьи 17 Закона ущерб, причиненный при перевозке груза или багажа, возмещается:

1) в случаях утраты или недостачи - в размере стоимости утраченного или недостающего груза или багажа;

2) в случае повреждения (порчи) груза или багажа - в размере суммы, на которую понизилась их стоимость, а при невозможности восстановления поврежденного груза или багажа - в размере их стоимости;

3) в случае утраты груза или багажа, сданного к перевозке с объявлением его ценности, - в размере объявленной стоимости груза или багажа.

При этом согласно пункту 94 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом (утверждены приказом Министра по инвестициям и развитию РК от 30 апреля 2015 года № 546) стоимость груза определяется исходя из его цены, указанной в счете продавца или предусмотренной договором, а при их отсутствии исходя из цены, которая при сравнимых обстоятельствах взимается за аналогичный товар. В случае разногласий между перевозчиком и грузоотправителем (грузополучателем) стоимость груза определяется экспертизой, о чем составляется акт.

Вместе с тем необходимо отметить, что согласно статье 23 Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов (Женева, 19 мая 1956 года) (Казахстан присоединен Указом Президента РК от 12 мая 1995 г. № 2271) когда, согласно постановлениям Конвенции, транспортер обязан возместить ущерб, вызванный полной или частичной потерей груза, размер подлежащей возмещению суммы определяется на основании стоимости груза в месте и во время принятия его для перевозки. Стоимость груза определяется на основании биржевой котировки или, за отсутствием таковой, на основании текущей рыночной цены, или же, при отсутствии и той и другой, на основании обычной стоимости товара такого же рода и качества. Размер возмещения не может, однако, превышать 25 франков за килограмм недостающего веса брутто. Под франком подразумевается золотой франк весом в 10/31 гр. золота 0,900 пробы.

Таким образом, Конвенция ограничивает ответственность транспортера при полной или частичной потере груза.

В соответствии с частью первой статьи 17 Закона соглашения перевозчика с пассажирами и грузовладельцами, а при смешанных перевозках оператора смешанных перевозок с клиентом (грузоотправителем, грузополучателем, пассажиром, фрахтователем), перевозчика с оператором смешанных перевозок об ограничении или устранении ответственности, установленной законами Республики Казахстан, недействительны, за исключением случаев, когда возможность таких соглашений при перевозках груза предусмотрена ими.

В этой связи, в целях приведения транспортного законодательства РК в соответствии с международными договорами, предлагается пересмотреть вышеуказанные нормы об ответственности перевозчика на предмет установления аналогичных ограничений.

 

 

 

 


[1] Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана. 31 января 2017 г. «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» // Интернет-ресурс http://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-prezidenta-respubliki-kazahstan-nnazarbaeva-narodu-kazahstana-31-yanvarya-2017-g

 

 

12 сентября 2018, 12:55
Источник, интернет-ресурс: Тђрлыбек Д.М.

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Акции
Комментарии
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript