Обнаружено блокирование рекламы на сайте

Уважаемые пользователи,

создатели сайта не желают превращать его в свалку рекламы, но для существования нашего сайта необходим показ нескольких баннеров.

просим отнестись с пониманием и добавить zakon.kz в список исключений вашей программы для блокировки рекламы (AdBlock и другие).

Новости за сегодня

Критика методологических основ антимонопольного регулирования в Республике Казахстан (Жаныбаева З.К., Мамиров Ж.А.)

В настоящее время в политике антимонопольного регулирования Республики Казахстан наблюдается институционально-методологический кризис. Правительство и законодатели вот уже несколько лет не могут определиться с новой редакции закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности», принятого в январе 2001 года. Наряду с обсуждением различных проектов данного закона рассматриваются варианты реформирования структуры и задач антимонопольных органов. Предлагалось, например [1], распределить функции регулирования естественных монополий, пресечения недобросовестной конкуренции и защиты прав потребителей в различных государственных органах. Частично данная идея реализована в 2004 году реформированием прежнего единого антимонопольного органа: образованы Агентство по регулированию естественных монополий и Комитет по защите конкуренции Министерства индустрии и торговли РК, в функции последнего входит, в том числе, и защита прав потребителей. Понятно, что такое разделение требует четкого разграничения их полномочий и адекватного отражения в соответствующих нормативно - правовых актах: иначе конфликты юрисдикций неизбежны [2].

Проект трехзвенной системы управления антимонопольным администрированием, а именно:

- Агентство по регулированию естественных монополий;

- территориальные антимонопольные органы;

- областные Акиматы,

подвергается критике, как антиконституционное нововведение, со стороны профессиональных юристов [3].

К казахстанскому проекту закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности», внесенного на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан в соответствии постановлением Правительства РК от 29.04.04 г. № 489, можно с полным правом отнести практически все оценки [4] коррупциогенности проекта закона РФ «О защите конкуренции» в силу аналогичности многих положений этих законопроектов. В качестве основы оценки коррупциогенности россиянами была использована методика, изложенная в «Памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» Центра стратегических разработок Российской Федерации. Было бы целесообразно разработать подобную памятку для казахстанских законодательных условий.

Таким образом, в течение длительного времени все попытки институциональных и законодательных преобразований антимонопольного регулирования, разработки ее концепции оказываются безуспешными. Другими словами, в политике антимонопольного регулирования имеет место институционально-методологический кризис. В данной статье попытаемся дать свою версию причин этого кризиса.

Для теории и практики антимонопольного регулирования фундаментальное значение имеет понятие рынка. В соответствии с определенным теоретическим представлением о рынке, его состоянием и выбранной политикой государственного вмешательства строятся или реформируются законодательная база и институты антимонопольного регулирования. Рассмотрим, как в действующем законодательстве и нормативно-правовых актах отражено данное понятие.

В законе РК «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» дается общее определение товарного рынка, а именно: товарный рынок - сфера обращения товара, не имеющего заменителей или взаимозаменяемых товаров (работ, услуг), определяемая исходя из экономической, территориальной и технологической возможности покупателя приобрести товар (работу, услугу). Единственное уточнение ссылочного характера данного понятия дается в статье 16: «Порядок определения границ соответствующего товарного рынка и признание субъекта рынка занимающим доминирующее (монопольное) положение определяется центральным уполномоченным органом в области антимонопольной политики».

В правилах [5] формирования и ведения государственного реестра субъектов рынка повторяется вышеприведенное определение товарного рынка. В дальнейшем по тексту данного нормативного акта содержание понятия товарного рынка не раскрывается, определяется только информационная база, на основе которой должны определяться количественные параметры (объем) товарного рынка, а именно:

копия статистической формы - 1-П (годовая), предоставляемая субъектами рынка;

статистическая информация об объемах экспорта и импорта в Республику Казахстан товаров (работ, услуг);

результаты анализа товарных рынков республики, проводимого антимонопольным (территориальным) органом;

информация о поставках (реализации), ввозе, вывозе продукции субъектами, осуществляющими свою деятельность на том или ином товарном рынке.

Заметим, что последние два пункта, в отличие от первых двух, сформулированы в общей форме и допускают широкую интерпретацию. Отсутствуют указания на использование данных выборочных опросов покупателей, данных товароведческих экспертиз, данных ведомственных и независимых информационных центров и служб о состоянии, структуре и объемах товарных рынков, участии в товарообороте отдельных производителей и покупателей продукции.

В Правилах [6] о порядке определения границ рынка (далее по тексту - Правил) приводится несколько другое определение товарного рынка. В пункте 3 Правил говорится, что «рынок определенного вида товара - совокупность товаров (работ, услуг) или взаимозаменяемых товаров (работ, услуг) на определенной территории, которые могут быть сравнимы по их качествам, применению и цене таким образом, что производители и покупатели могут заменять их друг другом в процессе производства или потребления». Если в первом определении рынок - это сфера обращения товара, то во втором - это совокупность товаров. Данное терминологическое расхождение лишь подчеркивает неаккуратное отношение к определению понятия рынка. Первое определение допускает учитывать не только фактические поставки товаров, но и наличие потенциальных возможностей таких поставок. Второе определение определяет рынок по фактическому наличию товаров на определенной территории. Очевидно, что во втором случае для антимонопольного органа задача определения границ рынка и его мониторинга значительно упрощается. Далее мы еще вернемся к обсуждению последствий этих различий в терминологических нюансах.

Таким образом, в законе «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности», в Правилах уполномоченный орган в области антимонопольного регулирования ограничивается лишь общим качественным определением товарного рынка, не определяя количественные критерии и процедуры определения границ рынка. Информационная база, на основе которой устанавливаются количественные характеристики рынка, определена без учета обеспечения полноты и актуальности собираемой информации. Как следствие, в каждом конкретном случае определение взаимозаменяемости товаров и географических границ товарного рынка будет зависеть только от усмотрения служащего антимонопольного органа, от его интерпретации определения границ рынка. Следовательно, вычисление рыночной доли и объема товарного рынка будет также варьироваться в зависимости от произвола в определении его границ и взаимозаменяемости товаров. Определяя товарные и географические границы рынка достаточно широко, т.е. увеличивая число субъектов рынка, можно значительно уменьшить рыночную долю того или иного субъекта рынка. Определяя их узко - увеличить рыночную долю до превышения, например, 35%-ного предела.

С другой стороны, использование только общего определения рынка снижает доказательную базу антимонопольного органа в арбитражном суде при рассмотрении спорных вопросов относительно правильности определения рыночных долей и решения о включении того или иного субъекта рынка в государственный реестр. Следствием слабости доказательной базы (опасений проиграть судебный процесс) является резкое уменьшение числа рынков и числа субъектов рынка, внесенных в государственный реестр субъектов рынка, занимающих доминирующее (монопольное) положение на определенных товарных рынках, против их фактического числа. Без специальных исследований трудно оценить масштаб данного явления, но косвенно это наблюдение подтверждается отсутствием в государственном реестре доминирующих субъектов на рынках хлеба и хлебобулочных изделий, мяса и молочных продуктов, безалкогольных напитков, вино - водочных изделий, строительных материалов и многих других.

Следующий пример наглядно иллюстрирует, приведенные выше выводы.

ОАО «Атырауская Теплоэлектроцентраль» обратилось с заявлением в суд о признании незаконными действия местного департамента антимонопольного органа по включению его в реестр субъектов рынка, занимающих доминирующее положение, введению государственного регулирования цен на электроэнергию и отмене приказа № 90-ОД от 3 сентября 2002 года. Заявитель мотивировал свои требования тем, что при включении в Государственный реестр не определены географические границы товарного рынка - рынка оптовой реализации электрической энергии, не обоснованно определена доля ОАО «АТЭЦ» на товарном рынке, а также, при введении государственного регулирование цен на электроэнергию, не соблюдены требования Правил, регулирующих данный вопрос.

5 ноября 2002 года специализированный межрайонный экономический суд Атырауской области вынес решение [7]: «Действия ГУ «Департамент Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса по Атырауской области» о включении ОАО «Атырауская Теплоэлектроцентраль» в местный раздел государственного реестра субъектов рынка, занимающих доминирующее положение, и введения государственного регулирования цен на электроэнергию признать незаконными». Суд принял данное решение на основании того, что антимонопольный орган не смог доказать правильность определения им географических границ соответствующего рынка.

30 апреля 2004 года тот же суд по данному заявлению принимает противоположное решение [8]: «В удовлетворении заявления ОАО «Атырауская Теплоэлектроцентраль» к ГУ «Департамент Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополии, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса по Атырауской области» о признании действия ответчика по включению заявителя в реестр субъектов рынка, занимающих доминирующее положение, и введению государственного регулирования цен на электроэнергию незаконными и отмене приказа № 90-ОД от 3 сентября 2002 года, отказать».

Мы не беремся обсуждать данный вопрос с точки зрения права и давать оценку вынесенным решениям суда. Приведенным примером мы хотели лишь проиллюстрировать несовершенство действующего антимонопольного законодательства в части определения товарных и географических границ рынка, когда по одним и тем же обстоятельствам дела, на основе одних и тех же нормативно-правовых актов принимаются два абсолютно законных, но противоположных по сути решения. В частности, как видно из опубликованных решений [7, 8] суда, не последнюю роль при вынесении судом разных решений сыграло «терминологическое расхождение», о котором говорилось выше.

Это не единичное судебное дело, в котором оспаривается правильность определения границ рынка. Однако для нас важнее не количественная статистика, а прецедент неработоспособности сформулированных в нормативно-правовых актах правил определения товарных и географических границ рынка, их недостаточной строгости.

Государственный реестр субъектов рынка, занимающих доминирующее (монопольное) положение на определенном товарном рынке, на 2002 год (Реестр Антимонопольного агентства от 26 июня 2002 г. № 134-ОД) насчитывает всего 39 субъектов и 15 субъектов по услугам, монопольно осуществляемых государственными предприятиями. За последующие годы число субъектов рынка, включенных в государственный реестр, существенно не изменилось. В реестре указаны рыночные доли субъектов на соответствующих товарных рынках, но не указаны их географические границы, например, город, область или республика. Это существенный недостаток ведения реестра: без определения географических границ рынка, без полного учета всех субъектов рынка на данной территории бессмысленно говорить об их рыночных долях.

Предположим, тем не менее, что границы рынка и соответствующие рыночные доли определены правильно. Рассмотрим, как антимонопольным органом устанавливается доминирующее положение того или иного субъекта рынка. В соответствии с законом Республики Казахстан «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» доминирующим (монопольным) признается положение субъекта рынка, доля которого на соответствующем товарном рынке превышает предельную величину, устанавливаемую ежегодно антимонопольным органом. В данном случае это 35%.

При этом не может быть признано доминирующим (монопольным) положение субъекта рынка, доля которого на соответствующем товарном рынке не превышает 35%. Доминирующим (монопольным) положением также признается положение любого из нескольких субъектов рынка, если относительно них выполняются следующие условия:

совокупная доля не более чем двух субъектов рынка на определенном товарном рынке составляет 50 и более процентов;

совокупная доля не более чем трех субъектов рынка на определенном товарном рынке составляет 70 и более процентов.

Из приведенных выше норм следует, что для признания положения субъекта доминирующим на товарном рынке достаточно одного из трех самостоятельных оснований. При этом включение в реестр субъектов по признаку совокупной доли может иметь место, если доля каждого субъекта на соответствующем товарном рынке не превышает 35 %.

В рассматриваемом реестре можно найти многочисленные примеры нарушений применения этих оснований. Так на рынке поставок дизельного топлива в реестр включены два субъекта на том основании, что их совокупная доля превышает 50%:

ОАО «Харрикейн Ойл Продактс»

36,3

ТОО «Гелиос»

19,6

Однако, ОАО «Харрикейн Ойл Продактс» должен был быть включен в реестр по самостоятельному основанию как субъект, чья рыночная доля превышает 35%. Следовательно, включение ТОО «Гелиос» на основании превышения совокупной доли 50% неправомерно.

Действительно, если допустить правомочность подобного применения приведенных выше оснований, то в ситуации, когда рыночная доля одного субъекта А составляет 50%, а другого Б - 0,1%, по признаку совокупной доли, превышающей 50%, субъект Б должен быть включен в реестр:

Субъект А

50,0

Субъект Б

0,1

Вряд ли положение субъекта Б, доля которого составляет 0,1%, можно признать исключительным на товарном рынке, оказывающим отрицательное влияние на конкуренцию, затрудняющим доступ на товарный рынок другим субъектам рынка или иным образом, ограничивающим свободу их экономической деятельности.

Приведем еще несколько характерных примеров из рассматриваемого реестра Антимонопольного агентства неправильного, на наш взгляд, применения оснований по признаку совокупной доли. Компании, названия которых выделены жирным шрифтом, должны быть включены в реестр по самостоятельному основанию.

Пример 1. Рыночные доли на рынке пассажирских авиаперевозок:

ЗАО «Эйр Казахстан»

64,3

ОАО «Авиакомпания» Иртышавиа»

11

Пример 2. Рыночные доли на рынке поставок мазута:

ОАО «Харрикейн Ойл Продактс»

71,1

ТОО «Гелиос»

28,6

Пример 3. Рыночные доли на рынке поставок угля:

ТОО «Богатырь Аксесс Комир»

37,1

ОАО «Евроазиатская энергетическая корпорация»

14,8

В реестре есть примеры неправильного применения основания по признаку совокупной доли, превышающей 70%, когда для двух субъектов из трех уже достаточным для включения в реестр является основание по признаку совокупной доли, превышающей 50%.

Как видно из примеров 4 и 5, включение в реестр компаний ОА ЗТ «Карачаганак Петролеум Оперейтинг» и ОАО «СНПС Актобемунайгаз» на рынке поставок природного газа не имеет самостоятельных достаточных оснований.

Пример 4. Рыночные доли на рынке поставок природного газа:

ОА ЗТ «Карачаганак Петролеум Оперейтинг»

11,7

ТОО «Тенгизшевройл»

31,7

ЗАО «Казтрансгаз»

33,6

Пример 5. Рыночные доли на рынке поставок природного газа:

ОАО «СНПС Актобемунайгаз»

11,7

ТОО «Тенгизшевройл»

31,7

ЗАО «Казтрансгаз»

33,6

Достаточным основанием по признаку совокупной доли, превышающей 50%, является включение в реестр только компаний ТОО «Тенгизшевройл» и ЗАО «Казтрансгаз». В противном случае, по признаку совокупной доли, превышающей 70%, в реестр может быть включена любая другая компания с рыночной долей менее 5%, но превышающей 4,7%.

Примеры неправильного применения оснований по признаку совокупной доли для включения в реестр, подобные приведенным выше, встречаются в реестрах Антимонопольного агентства за 2003 и последующие годы. Существует большая вероятность того, что судебные иски компаний, включенных в реестр по признаку совокупной доли и в отношении которых это основание было применено неправильно, будут удовлетворены.

К сожалению, Антимонопольный орган публикует только ежегодные реестры, которые сами по себе содержат мало информации для проведения экономического анализа, и не публикует результаты своих аналитических отчетов по ведению реестра. Полезен был бы анализ стимулов, порождаемых ценовым регулированием в рамках реестра. Ведет ли это к завышению затрат у субъектов, занимающих доминирующее положение, или стимулирует их переход к более эффективному и конкурентному поведению? Какое влияние оказала выбранная политика регулирования на развитие товарного рынка, его реструктуризацию и состояние конкурентной среды? Какова, например, динамика изменений индекса монопольной власти Лернера и индекса рыночной концентрации Херфиндаля-Хиршмана?

Представлял бы интерес анализ возникновения доминирующего положения. Возможно, что некоторые предприятия, внесенные в реестр, действуют на рынках, где не требуются крупные стартовые инвестиции и где существует возможность быстрого входа на рынок. Возможно, что доминирование сложилось из-за отсутствия транспортных и маркетинговых каналов, отсутствия информационных систем, поддерживающих рынок, а не по причине стабильности определенных характеристик данного товарного рынка.

Регулярная публикация аналитических материалов, посвященная вопросам антимонопольного регулирования, была бы полезна для широкого круга лиц: законодателям, правительству, бизнесу, общественным организациям по защите прав потребителей и т.д. К сожалению, нам не известно такое издание. Вряд ли к таковым можно отнести ведомственный Интернет - сайт антимонопольного органа www.regulator.kz или министерства индустрии и торговли РК www.mit.kz. Отчасти только пресс-служба аппарата Мажилиса Парламента РК (www.parlam.kz) восполняет информационный вакуум вокруг законопроектов по антимонопольному регулированию, представляя тексты депутатских обсуждений.

При всем разнообразии специальной литературы, тем не менее, существует единодушное мнение относительно процедур и критериев определения товарных и географических границ рынка. Достаточно основательно методика определения количественных и качественных параметров рынка описана в документе [9] Российского антимонопольного органа. Напротив, в действующих правилах [6] о порядке определения границ рынка отсутствуют принципиальные положения методик определения количественных и качественных параметров рынка. Это, как говорилось выше, приводит к использованию на практике общего, весьма расплывчатого определения рынка со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Основополагающему значению процедурам и методикам определения границ рынка придают в странах ЕС. В частности, разъяснение того, как Комиссия ЕС применяет концепцию соответствующего товарного и географического рынка для текущего применения законодательства Сообщества о конкуренции опубликовано в уведомлении [10]. Без надлежащего механизма определения рынков (методик, служб антимонопольного органа по мониторингу и анализу товарных рынков, организации информационных потоков) даже весьма прогрессивное конкурентное антимонопольное законодательство, примером которого может быть украинский вариант [11], не будет эффективно работать.

Неправильное определение рынков и конкурентной среды существенно искажало и искажает результаты проводимой антимонопольной политики, провоцирует к принятию неверных решений при реформировании законодательной базы и институтов антимонопольного регулирования, приводит к институционально-методологическому кризису в политике антимонопольного регулирования.

1. Интервью «Б.Имашев: Я могу себе позволить роскошь - выбирать дела и работу», Журнал «Юрист», № 4, 2003 г.

2. Ж.Альберт, Е.Садыков. Конфликты юрисдикции неизбежны. Журнал «Юрист», № 1(43), 2005 г.

3. Д. Братусь, Д. Мажитова. Новые механизмы антимонопольного регулирования. Журнал «Юрист», № 8(38), 2004 г.

4. Лузан С.А., Анализ коррупциогенности проекта ФЗ «О защите конкуренции», 19.05.2005, http://www.prompolit.ru

5. «Правила формирования и ведения государственного реестра субъектов рынка, занимающих доминирующее (монопольное) положение на определенном товарном рынке» от 25 апреля 2001 года № 86-ОД с изменениями, внесенными приказом Председателя Агентства РК по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса от 13.06.02 г. № 122-ОД.

6. «Правила о порядке определения границ рынка определенного товара и признании субъекта рынка монополистом», утвержденные приказом председателя Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса от 17 апреля 2001 года № 77-ОД.

7. Решение Специализированного межрайонного экономического суда Атырауской области от 5 ноября 2002 г. по делу № 2-43/2-02. Источник: справочная правовая система ЮРИСТ.

8. Решение Специализированного межрайонного экономического суда Атырауской области от 30 апреля 2004 г. по делу № 2-245/4-04. Источник: справочная правовая система ЮРИСТ.

9. Методические рекомендации по определению границ и объемов товарных рынков. Приказ государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. № 112(Д) от 26 октября 1993 года.

10. УВЕДОМЛЕНИЕ Комиссии Европейского сообщества об определении соответствующего рынка для целей законодательства Сообщества о конкуренции (97/С 372/03).

11. Проект конкурентного процессуального кодекса Украины: http://www.amc.gov.ua

Сведения об авторах:

1. Жаныбаева Замзагуль Кайратовна. Кандидат экономических наук. Доцент кафедры «Финансовый и банковский менеджмент» Карагандинского государственного университета им. Е.А.Букетова.

2. Мамиров Жанас Абсатарович. Кандидат физико-математических наук. Консультант.


MINI-MBA — ваш путь к высокооплачиваемой работе. - 43%. Успейте!

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Комментарии
Загрузка комментариев...
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript или заблокирован сайт http://hypercomments.com
Добавить комментарий
Введите имя
Чтобы увидеть код начните набирать сообщение Введите код из 3 сим-волов, отображенных черным цветом. Язык кода - русский. обновить код
Новости партнеров
Загрузка...
Loading...