Обнаружено блокирование рекламы на сайте

Уважаемые пользователи,

создатели сайта не желают превращать его в свалку рекламы, но для существования нашего сайта необходим показ нескольких баннеров.

просим отнестись с пониманием и добавить zakon.kz в список исключений вашей программы для блокировки рекламы (AdBlock и другие).

Новости за сегодня

Наталья Коржова: Формула исполнительной власти требует переосмысления

19 ноября 2005, 12:53

Наталья Коржова: Формула исполнительной власти требует переосмысления

Реформа одной из ветвей власти в республике — исполнительной — близится к завершению. На пленарном заседании Мажилиса депутаты одобрили во втором чтении проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления». Предполагается внести изменения и дополнения в 32 законодательных акта. А пока законопроект направлен на рассмотрение в Сенат. О сущности реформы и предстоящих изменений мы беседуем с вице-министром экономики и бюджетного планирования Натальей КОРЖОВОЙ.

Фото Игоря Бургандинова

— Наталья Артемовна, в советское время мы привыкли к тому, что административные реформы сродни перестановке мебели в старой квартире: создается лишь иллюзия обновления интерьера. А ведь, как известно, «от перестановки мест слагаемых сумма не изменяется»...

— Думаю, что это ошибочное суждение. Говоря о реформе структуры государственного управления, мы ведем речь о том, чтобы упорядочить и переосмыслить всю «формулу» власти, а это, поверьте, сложнее простых арифметических действий. Как вы знаете, создание эффективного и мобильного правительства было провозглашено приоритетом Стратегии «Казахстан-2030». И потому реформирование системы государственного управления является шагом закономерным, побудившим страну и ее институты к другим преобразованиям. В этот процесс оказались вовлечены не только сам аппарат госуправления, но и вся социально-экономическая жизнь страны. И это оправданно, поскольку реформы такого рода относятся к «институциональным», то есть затрагивающим основы государственного устройства, его незыблемые институты, а следовательно, жизнь каждого гражданина. Наша система управления независимым государством перестраивалась буквально «на марше». И в тот период, когда мы только обрели независимость, когда рухнули хозяйственные и управленческие связи, вопрос о ее эффективности вообще не рассматривался — не до того было. Конечно же, не обошлось без накладок. Наблюдались перекосы в части наделения контрольными полномочиями акиматов, министерств, ведомств. Существовали декларативные нормы законов, не наполненные конкретным содержанием. Простой пример — льготы по коммунальным услугам. Норма, перекочевавшая из советского законодательства, оказалась нежизнеспособной в условиях рыночной экономики. Еще во второй половине 90-х и верхам, и низам стало ясно, что поступательное движение невозможно без упорядочения деятельности всех органов государственного механизма — от министерства до сельского акима.

— Какие базовые принципы легли в основу реформирования системы госуправления и, собственно, с чего началась модернизация административной системы?

— Совершенствование системы госуправления должно основываться, во-первых, на четком разграничении государственных функций как по «вертикали», так и по «горизонтали». Во-вторых, необходимо исключить любое дублирование функций, так как это ведет к бессистемности их реализации и распылению бюджетных средств. В-третьих, необходимо исключить из правовых актов любую неясность и двусмысленность редакционных формулировок о том, что такое есть государственная функция. И, наконец, главное: по мере развития экономики и саморегулируемого рынка необходимо уменьшать степень вмешательства государства в деятельность частного сектора. А это диктует необходимость постоянного функционального анализа деятельности органов государственного управления.

— Казалось бы, все лежит на поверхности. Почему же раньше эти простые истины не были востребованы?

— Проблемы были в их осмыслении. Понадобилось время, чтобы освободиться от стереотипов прежней эпохи. За последние 12—14 лет некоторые государственные ведомства обросли малопродуктивным аппаратом. Главной задачей для себя их сотрудники считают бумаготворчество. Переписка между министерствами и местными органами — это тонны бумаги. Мы занялись изучением вопроса, разослали во все министерства и ведомства простые анкеты с несложными вопросами. Их суть сводилась к тому, чтобы служащие указали, какие функциональные обязанности они выполняют, со ссылкой на соответствующую норму закона. Именно с формулирования этих простых положений началась кропотливая работа по реформированию системы госуправления. Ее предварял функциональный анализ деятельности всех секторов государственного аппарата, оценка их эффективности и качества услуг, оказываемых населению. В результате мы пришли к очевидному выводу, что целый ряд не свойственных для государства функций можно передать в частный сектор, в конкурентную среду.

— Но в Гражданском кодексе на тот момент были четко закреплены нормы, определяющие статус госорганов в форме исключительно государственных учреждений. Соответственно и финансирование их осуществлялось за счет бюджетных средств, и полученные ими доходы также перечислялись в бюджет...

— Именно поэтому процесс разделения функций на государственные и негосударственные начался в первую очередь с совершенствования всей бюджетной системы страны, ведь бюджет — это главный финансовый инструмент управления, «кровеносная система» государства. Еще в 1997 году на основе международных стандартов была разработана и внедрена новая бюджетная классификация доходов и расходов, обеспечивающая прозрачность исполнения бюджета. Поэтому для финансового подкрепления функций, переданных на местный уровень, между республиканским и местными бюджетами были законодательно закреплены источники доходов и разграничены направления расходования бюджетных средств.

— Если это сработало, то чем была вызвана необходимость последующих этапов реформы?

— Этот этап позволил лишь улучшить работу государственного аппарата, но принятых мер было явно недостаточно. По мнению отдельных экспертов, все процессы, связанные с концентрацией власти в нашей стране, до определенного времени оправдывали себя. Но время не стоит на месте, и приходится считаться с постоянной динамикой развития государственности. Поэтому Президент своим указом создал постоянно действующую Государственную комиссию по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. Следующим шагом в 2002 году стало создание Министерства экономики и бюджетного планирования. Именно нашему министерству была поручена разработка плана децентрализации и координация работы всех госорганов всех уровней по дальнейшему реформированию государственной исполнительной власти. Это позволило придать работе системный характер и обеспечить связь реформы с бюджетным планированием и вопросами экономического развития страны. Нами были выработаны основные направления реформы госаппарата, и на этой основе была создана Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. Приоритетной задачей стало создание новых «правил игры» на «бюджетном поле». Соответственно потребовался и совершенно новый, однозначно трактуемый правовой акт, описывающий всю совокупность отношений, возникающих в процессе распределения бюджетных денег. Так появился новый Бюджетный кодекс.

— Чем же он отличался от своего предшественника — Закона «О бюджетной системе»?

— Большей упорядоченностью. В отличие от закона кодекс не содержит отсылочных норм. В нем четко прописаны новые принципы межбюджетных отношений и формы официальных трансфертов. За каждым уровнем бюджета закреплен источник его финансирования. Строго разграничены доходы и расходы между всеми уровнями: республиканским бюджетом, областным, городским и районным. Регламентированы направления расходования средств от республиканского до сельского звена, сформулированы исчерпывающие положения о том, что может аким того или иного уровня, какие программы из какого бюджета финансируются и т. п. Проще говоря, стало понятно, кто за что и в какой мере отвечает. Считаю создание Бюджетного кодекса настоящим прорывом, поскольку ранее такого цельного правового акта у нас не было. В нем в основном удалось соблюсти баланс интересов центра и местных властей. С одной стороны, мы расширили круг полномочий местной власти, повысили ее самостоятельность. С другой — смогли преодолеть возможные стремления к «федерализму» и сохранить принцип унитарного государства. Для этого в 2004 году потребовалось внести изменения и дополнения в 125 законов. Таким образом, были разграничены и распределены полномочия акиматов и центра. Кстати, тогда же впервые в стране были сформированы сельские акиматы, что повысило ответственность местных властей, распоряжающихся средствами, утвержденными в рамках расходных статей бюджета. Теперь они уже не могут бездействовать, уповая на центр. Все в их руках.

Таким образом, были разграничены полномочия практически во всех отраслях и сферах деятельности между каждым уровнем власти. Часть функций, как и задумывалось, ушла в частный сектор, в конкурентную среду.

— Это, конечно, значительные изменения, однако достаточно ли их для нормального функционирования новой системы?

— Можно сказать, что это только начало. Административная реформа еще не завершена. Важной вехой для нас стало выступление Президента страны на специальном совещании по вопросам проведения административной реформы 17 сентября 2004 года. Н. А. Назарбаев отметил, что «создание эффективной структуры местного управления — ключевой вопрос государственной политики». Опираясь на это напутствие Главы государства, Минэкономики разработало, а Правительство утвердило типовую структуру местного государственного управления. Этот документ, содержащий нормы о структуре аппаратов и численности штата, оформил действующие на местах органы власти в стройную систему и создал условия для качественной реализации государственной политики.

— Но так как ваше министерство опять в Парламенте, то, судя по всему, передача госфункций продолжается?

— Да, в Послании Президента страны народу Казахстана 18 февраля 2005 года определен дальнейший курс на модернизацию системы государственного управления. Это, собственно, и заложило основы следующего этапа реформы. Министерство экономики и бюджетного планирования подготовило проект закона по разграничению полномочий, в соответствии с которым распределяются полномочия в тех сферах госуправления, которые доселе не были затронуты. Законопроектом предусматривается перераспределить государственные функции в области охраны окружающей среды, сельского хозяйства, управления земельными ресурсами, архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Акимам регионов предлагается передать полномочия по поддержке и развитию инфраструктуры малого предпринимательства на районный уровень государственного управления.

В настоящее время законопроект обсуждается в Парламенте, и мы надеемся, что он вступит в силу уже с первого января будущего года. Передача новых функций будет сопровождаться «перетоком» штатной численности на места вместе с бюджетными средствами за счет должностей, сокращенных в центральных органах. Новации уже нашли отражение в принятом на днях республиканском бюджете на 2006 год. При этом желательно, чтобы сокращаемые специалисты из территориальных органов министерств и ведомств занимали должности в создаваемых акимом структурах, ведь они имеют управленческие навыки, багаж знаний по данным отраслям, зачастую инициативны и обладают креативным подходом в решении тех или иных проблем.

— Наши читатели из областей обратили внимание на существование двух параллельных структур в одной и той же сфере: одно подчиняется министерству, другое — акимам. Как это понимать?

— Наша страна — унитарное государство. А это значит, что наличие территориальных подразделений центральных государственных органов в регионах надо принимать как необходимый элемент единой государственной политики. Но при этом функции исполнительных органов акимов и территориальных органов министерств и ведомств предельно четко разграничены. Территориальные органы в основном наделены полномочиями контроля над единообразным соблюдением национального законодательства. Местные исполнительные органы отвечают непосредственно за реализацию государственной политики. Разграничены и объекты регулирования. Например, территориальные органы комитета Госсанэпиднадзора Министерства здравоохранения осуществляют надзор за санитарно-эпидемиологическим состоянием на границе и на транспорте. Аналогичные структуры местных исполнительных органов делают то же самое, но на других объектах, не имеющих общегосударственного значения, — на базарах, в магазинах, детских садах, больницах и т. п.

На нынешнем этапе разграничения полномочий предложено внести еще большую ясность в компетенцию территориальных подразделений и местных исполнительных органов. Например, в области сельского хозяйства, земельных отношений и охраны окружающей среды, за территориальными органами Минсельхоза, охраны окружающей среды, Агентства по управлению земельными ресурсами сохраняются только контрольные функции. Местным же исполнительным органам переданы функции по реализации государственной политики. В то же время была признана нецелесообразной «контрольная вертикаль» Комитета по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерства индустрии и торговли. С января 2006 года его территориальные подразделения упраздняются, а их функции передаются акиматам. За эти два года расширен и круг полномочий маслихатов, определен статус их депутатов. Это дает возможность повысить ответственность местных властей распоряжаться бюджетными средствами.

Но, уверяю вас, от того, что ряд сфер управления передается акимам, у центра работы меньше не станет. Деятельность по упорядочению и совершенствованию системы государственного управления на центральном уровне продолжается.

— Ну вопрос оценки деятельности госорганов поднимался неоднократно. Но мы имеем то, что имеем — штат госслужащих увеличился, но компетенция некоторых из них оставляет желать лучшего.

— Это проблема серьезная. Неграмотный специалист снижает продуктивность работы всего ведомства. А ведь компетенция чиновника — неотъемлемый компонент конкурентоспособности страны. Не случайно, будучи министром юстиции, Б. А. Мухаметжанов в целях проведения правовой реформы заявил о необходимости обновления и усиления аппарата чиновников — юристов. Наше министерство поддерживает идею необходимости усиления государственных структур квалифицированными экономистами и финансистами. Сегодня, когда бывшие студенты, обучавшиеся по программе «Болашак», вступают в жесткую конкурентную борьбу за место специалиста в ключевых министерствах страны, слова «я двадцать лет отработал в бюджетной сфере» уже не воспринимаются как аргумент. Но вслед за этим встал вопрос о критериях оценки деятельности самих государственных органов. Здесь надо сказать, что нашим министерством уже выработан ряд предложений, который оформлен в соответствующую концепцию и представлен Правительству. Это тесно сопряжено с другим глобальным замыслом Президента — проектом «электронного правительства». Чем меньше точек соприкосновения граждан с чиновниками, тем проще жизнь, тем раскованнее предприниматель, тем быстрее темпы социально-экономического роста страны — вот идеология этого проекта.

— Пока же предприниматели лишь стонут от самоуправства «контролеров»...

— В их словах есть доля истины. Известно, что на XI Форуме предпринимателей Глава государства поручил Правительству выработать конкретные предложения по сокращению и систематизации контрольных и надзорных функций государственных органов и уменьшению их количества. Наше министерство, основываясь на норме, согласно которой правом проверки будет обладать лишь тот орган, в законе о котором это право записано, вскоре внесет в Правительство соответствующие изменения в десятки законов. В них устанавливается само понятие «контроль». Но самое главное — дается четкий перечень оснований для проверок, сроки их проведения. Подобные же нормы есть и в проекте закона о частном предпринимательстве. Более того, рабочая группа занята сейчас проблемой разграничения функций и полномочий силовых ведомств в части контроля за частным предпринимательством. Формируются также принципы применения этими органами отдельных статей Кодекса об административных правонарушениях, предполагающих наложение штрафных санкций.

— Органы власти отличаются известной консервативностью. Как они воспринимают новшества, «посягающие» на их самостоятельность?

— Скажем так, с настороженностью, ведь это сидит в самой природе власти, потребовалось проведение соответствующей разъяснительной работы. Поэтому Минэкономики организовало серию семинаров-совещаний с участием представителей центральных и местных исполнительных органов, территориальных подразделений. Анализ предложений служит материалом для дальнейшей работы.

— Что еще будет сделано в рамках реформы административной системы в ближайшем будущем?

— В настоящее время нами ведется анализ административных государственных услуг, оказываемых центральными и местными государственными органами. Результатом такого анализа должна стать их классификация, что подразумевает создание такого документа, как Реестр госфункций, и передача части из них в негосударственный сектор и в местное самоуправление, проект закона о котором в настоящее время прорабатывается в соответствующей рабочей группе в Правительстве. Реформу власти нельзя останавливать. В противном случае все прогрессивные начинания сегодня могут завтра оказаться полумерами.

Глава государства поставил задачу создания «компактного, мобильного и профессионального правительства». Мы предлагаем оставить за министерствами лишь стратегические функции, обеспечивающие формирование государственной политики в соответствующей сфере или отрасли, и часть реализационных. Что касается разрешительных и контрольных функций, то их предполагается передать в комитеты. Перспектива дальнейшего совершенствования системы власти на местном уровне — в рамках разработки Общенациональной программы демократических реформ, разрабатываемой Национальной комиссией по вопросам демократии и гражданского общества. Но все эти нововведения возможны только при одновременном совершенствовании бюджетного законодательства, суть «дизайна» которого практически связана с изменениями многих законов республики. Все, чем занимаются госслужащие, должно быть прописано как норма закона, при этом функции не должны быть «виртуальными», а наделены финансовым обеспечением. Тогда каждый уровень власти обязан будет «под ключ» отвечать за выполнение задач, причем эффективно и оперативно.

Повышение эффективности бюджетных расходов возможно через улучшение качества планирования бюджетных программ с акцентом на удовлетворение потребностей получателей государственных услуг, на решение существующих проблем в обществе. А не как раньше — по старинке — на получение большего, чем необходимо, объема бюджетных средств и, как следствие, на освоение их любыми путями.

— И последнее. Что завтра несут эти изменения рядовым гражданам нашей страны?

— В деле реформирования наивно требовать немедленных результатов.

Главная цель государства — служение интересам граждан, обеспечение реализации их прав и законных интересов. Проведение последовательной административно-бюджетной реформы ведет к большей прозрачности бюджетного процесса, оказанию качественных государственных услуг и эффективной организации государственных институтов, что должно привести к сокращению бюрократии и коррупции.

К сожалению, в период советской перестройки у части нашего населения выработался стойкий стереотип. Для нее чиновник — это часть репрессивного государственного аппарата, человек, живущий плодами других тружеников. Сегодня мы делаем все возможное, чтобы изжить этот предрассудок и помочь обществу (а в том числе и самому госслужащему) осознать, что «государственный человек» является его неотъемлемой частью. Такой же, как бизнесмен, врач, учитель, рабочий.

Тимур ДАВЛЕТОВ


MINI-MBA — ваш путь к высокооплачиваемой работе. - 43%. Успейте!

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Комментарии
Загрузка комментариев...
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript или заблокирован сайт http://hypercomments.com
Добавить комментарий
Введите имя
Чтобы увидеть код начните набирать сообщение Введите код из 3 сим-волов, отображенных черным цветом. Язык кода - русский. обновить код
Новости партнеров
Загрузка...
Loading...