Роман ПОДОПРИГОРА: У нас с коррупцией жить гораздо удобнее, чем без нее

В Послании народу Казахстана  Президент подчеркнул, что нам необходимо реализовать комплекс задач по десяти направлениям, в  том числе  по повышению качества государственных услуг населению, упрощению административных процедур. Эти задачи были  заложены много лет  назад в основу административной реформы. Почему глава государства опять напомнил о них?  Об этом - в интервью профессора Каспийского общественного университета, доктора юридических наук Романа ПОДОПРИГОРЫ.

Zakon.kz: - Роман Анатольевич, несколько лет назад в нашей стране стартовала административная реформа. Ее суть определил глава государства - это создание мобильного и профессионального государственного аппарата, действующего на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу, и соответственно, улучшение жизни населения, развитие бизнеса. Долго ли еще идти нам к этим целям?

Р. П.: - Вообще-то административная реформа началась давно - с момента приобретения независимости и вряд ли когда-нибудь закончится. Другое дело, что о тех принципах, которые вы обозначили в своем вопросе, заговорили  сравнительно недавно. И, конечно, говорить о мобильном профессиональном государственном аппарате еще рано.

Несмотря на то, что наличествует неплохое законодательство, произошли некоторые институциональные изменения, качество государственной службы и деятельности государственного аппарата в целом, мягко говоря, оставляет желать лучшего. Это лишний раз подтверждает то, что только правовыми и институциональными модификациями нельзя добиться принципиальных изменений в государственном управлении, так  что к целям, обозначенным главой государства, еще идти да идти.

Zakon.kz: - Каким путем? У Вас, наверное, как у ученого есть конкретные предложения, видение.

Р. П.: - Путь давно определен в основополагающих правовых и политических документах, которых надо просто придерживаться с тем, чтобы Конституция и другие правовые акты были не декорацией, а принципом деятельности государственного аппарата. Часто ли чиновниками вспоминается норма Конституции о том, что высшими ценностями для государства являются человек, его жизнь, права и свободы или положение закона о государственной службе, о приоритете прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства?

Никакие реформы не будут иметь смысла без изменения правосознания государственных служащих. А здесь мы уже выходим на факторы, формирующие или влияющие на это правосознание - семья, школа, профессиональное образование, административная и судебная практика. Каждый из них заслуживает отдельного разговора.

Я уж не говорю о вопросах политической модернизации, влиянии гражданского общества. Согласитесь, государственный аппарат не может быть профессиональным, если он не прислушивается к общественному мнению, не приемлет конструктивной критики, боится принимать самостоятельные решения.

Следует быть осторожными и с ориентирами при достижении цели. При всей важности и модности принципов корпоративного управления, их нельзя автоматически переносить на государственное управление. Принципы  взаимодействия между акционерами (участниками) и руководством компании не могут совпадать с принципами взаимодействия между государственными органами и гражданами. Цели корпораций и государства в идеале заметно различаются.

Zakon.kz: - В рамках административной реформы правительство планировало переустройство госслужбы, в том числе пересмотр оплаты труда, подготовки кадров, должностных регламентов, стимулирование госслужащих, профессиональное развитие, исключение дублирования функций и др. Что выполнено? Стала ли госслужба открытой, а информация о деятельности исполнительной власти и оказываемых услугах - доступной?

Р. П.: - Формально сделано много. Деятельность государственных служащих детально регламентирована, существует порядок отбора государственных служащих. Оплата труда с каждым годом возрастает. Налажены подготовка и переподготовка кадров для государственной службы, а ведь еще недавно, по историческим меркам, государственные служащие готовились исключительно в системе партийной учебы. Появилось много информации о деятельности государственных органов. То есть, вроде бы присутствуют все основания для того, чтобы говорить об эффективном государственном аппарате, но кто отважится на такое утверждение?

Граждане продолжают жаловаться на бюрократизм и некомпетентность, сами руководители государственных органов утверждают, что некоторые инструменты как,  например, конкурсная система, не работают, количество сообщений о коррупционных правонарушениях не снижается. На государственную службу нередко попадают те, кто откровенно рассматривает ее как бизнес, а не служение интересам граждан, общества, государства, а талантливые люди выбирают другое место приложения своих сил, или остаются невостребованными.

Многое, казалось бы, сделано и с точки зрения облегчения контактов между государством и гражданами, открытости и прозрачности государственного аппарата, в частности, созданы электронное правительство, центры обслуживания населения, но как они работают? Посмотрите хотя бы на электронные ответы чиновников, они больше напоминают знакомые всем бумажные отписки. Получается, новые технологии при всей их важности позволяют гораздо быстрее получить невнятный ответ, а не решение проблемы гражданина. Это как в ситуации с медицинским оборудованием - есть хорошие аппараты, но работать на них не умеют. Предвижу вопрос, каким образом можно решить эти проблемы?

Решение этих проблем лежит в разных плоскостях. Прежде всего, необходимо  обеспечить высокое качество законодательства, деполитизировать административно-правовые инструменты, наладить эффективный судебный и общественный контроль над деятельностью государственной администрации, вовлекать новые кадры в государственный аппарат. Также нужна ротация политических служащих, нужно постоянно повышать правовую грамотность и активность населения и так далее.

Zakon.kz: - К слову, в ходе реформирования в систему госуправления была введена новая высшая административная должность - Ответственный секретарь. Как Вы думаете, позволяет ли это сосредоточить работу политического руководства государственных органов на решении стратегических вопросов?

Р. П.: - Должность ответственного секретаря вводилась для того, чтобы обеспечить стабильность большей части государственного органа, предотвратить его перетряхивание при очередной смене первого руководителя. Но в какой-то период ответственные секретари менялись гораздо чаще, чем министры или руководители агентств, и вряд ли помогали министрам сосредоточиться на стратегических задачах.

Что касается политических служащих, то они, на мой взгляд, продолжают заниматься не только стратегией, но и многими другими вопросами не своего уровня. При этом решение стратегических вопросов требует серьезной аналитики, понимания глубины проблемы, абстрагирования от конкретной ситуации, учета возможных последствий, ресурсов для достижения цели. Понятно, что министру или председателю агентства необходим аппарат, который бы все это обеспечивал, а с этим опять проблемы. Вот и получается, что стратегические решения порой принимаются на основе отрывочной информации с помощью всезнающего Интернета, с некорректным использованием зарубежного опыта.

К примеру, министерство или иной орган готовит закон, при этом очень модным является использование зарубежного опыта. Но опыт этот берется очень избирательно, без учета формы государственного устройства, политического режима, этнических, религиозных, демографических или иных социальных факторов. Яркий пример - недавно принятый закон о религиозной деятельности и религиозных организациях.

Другой пример - принимается решение о переходе на кредитную систему в сфере высшего образования, но совершенно не учитывается, что страна не готова к этой технологии,  неплохой по сути, но требующей серьезной инфраструктурной подготовки и перестройки всей системы образования.

Zakon.kz: - Также в административной реформе было предусмотрено совершенствование государственного планирования, и здесь речь шла не просто о сокращении количества утверждаемых на уровне правительства программ, а в целом об изменении подхода к планированию и управлению. Что-нибудь  изменилось?

Р. П.: - Вопрос больше к управленцам. То, что планирование необходимая функция  государственного управления - это аксиома, хотя у нас в государственном управлении гораздо больше внимания уделяют контролю и надзору. Но планирование планированию рознь. Действительно, от обилия программ, концепций рябит в глазах. Есть программы, в которых речь идет о конкретных цифрах, показателях, ориентирах, механизмах реализации. А есть такие, которые, похоже, образованы для того, чтобы создать видимость планирования.

В целом на практике таким функциям как планирование, прогнозирование, мотивация не уделяется соответствующего внимания, зато контрольно-надзорные функции, как я уже отметил, приобретают первостепенное значение. Не спорю, контроль и надзор - тоже важнейшие функции государственного управления, но общество просто задыхается от обилия контрольно-надзорных структур, которые нередко дублируют друг друга. К примеру, надзором за финансовой дисциплиной и уплатой налогов занимается порядка семи  органов. Понятно, финансовая дисциплина очень важный вопрос, но такое число контролеров просто удивляет.

Есть еще один момент: планирование должно быть не только глобальным, или как бы сказали экономисты, на макроуровне, но и прикладным,  то есть для решения практической управленческой задачи. Вспомните процесс обмена удостоверений личности в связи с получением ИИН. Неужели нельзя было предвидеть, что наши люди кинутся исполнять эту обязанность в последние дни установленного срока и соответствующим образом к этому подготовиться? Ведь можем же мы организовать выборы в короткий срок. А здесь было достаточно времени для того, чтобы спасти своих граждан от обмороков в очередях и причинения ущерба ЦОН в виде сломанных дверей, так почему нельзя было воспользоваться этим?

Zakon.kz: - Раньше основным недостатком системы предоставления государственных услуг было то, что она больше ориентировалась на интересы поставщика услуг, то есть на чиновника, а не на потребителя.  Удалось ли изжить этот изъян, повысить качество госуслуг?

Р. П.: - Да она и сейчас не особенно ориентируется на потребителя. Кому удобно гонять граждан за справками и ненужными документами, когда существует огромное количество информационных баз государственных органов? Почему подтверждению  налогового органа об оплате налога на транспорт больше доверия, чем банковской квитанции и зачем ее, справку, представлять при прохождении технического осмотра? Потому что так удобно налоговым органам. Зайдите в здание налоговых органов в декабре (время общения индивидуального предпринимателя с налоговым инспектором) и вы увидите, как нелегко потребителю, несмотря на высокие рейтинги нашей страны в деле предоставления различных государственных услуг. Подобных примеров масса.

В вопросе оказания государственных услуг много проблем. Во-первых, мы еще плохо понимаем, что такое государственная услуга, чем она отличается от государственной функции, несмотря на то, что  разработано большое количество стандартов и регламентов с документами и сроками оказания таких услуг.  Не получится ли так, что «продаваться» будет то, что «продаваться» не может по принципу.

К примеру, регистрацию обращения о преступлении можно также представить как вид государственной услуги. Но речь идет о другом - о выполнении государством своей правоохранительной функции с соответствующим процедурным оформлением, не позволяющим применять модель «продавец-покупатель».

Во-вторых, мало прописать в акте, что срок ожидания в очереди не должен превышать 15 минут, важно обеспечить этот срок. А это трудно сделать, когда вместо пяти окон (столов) работают два, да еще и свет выключат. Конечно, это банальности, но граждане оценивают работу государственных служащих именно по этим банальностям, а не по умно  написанным программам и красивым отчетам.

В-третьих, сбываются предсказания фантастов. Техника начинает довлеть над людьми. Наверняка, многие сталкивались с ситуацией, когда из-за зависания компьютера решение вопроса переносилось на неопределенное время, так как без компьютера вопросы уже не решаются. А есть ведь еще программы, которые не предусматривают никакого отклонения от правила. И попробуйте докажите, что ваша проблема отличается от алгоритма, заложенного программистом. То, что  не написаны такие законы и программы, которые бы предусматривали все возможные ситуации, не принимается во внимание ни машиной, ни чиновником.

В-четвертых, удобность таких структур как ЦОН, которую оценили многие, имеет и обратную сторону. В некоторых вопросах ЦОН стали просто посредником между государственным органом и гражданином. Последний лишен права представить свои объяснения при принятии акта, затрагивающего его интересы, что предполагают развитые административные процедуры. Вы получаете, к примеру, отказ в регистрации юридического лица, но не можете связаться с исполнителем-чиновником, который также  ошибается при принятии решений. Формально можно обратиться с жалобой, с заявлением в суд, но это всегда долго, затратно и нервно. Поэтому в процедурных актах по вопросам оказания государственных услуг следует обращать внимание не только на собственно процедуры, но и на права граждан и организаций в процессе получения ими этих услуг.

Zakon.kz: - Сегодня коррупция пронизывает весь государственный аппарат. Какие эффективные, на Ваш взгляд, административно-правовые инструменты Вы бы рекомендовали в борьбе с этим злом?

Р. П.: - С коррупцией невозможно реально бороться с помощью конференций, статей в газетах, заклинаний и прочих подобных акций, которых сейчас неимоверное количество с нулевым результатом. К сожалению, проблема коррупции уже давно перестала быть проблемой государственного аппарата. Каждый считает, что это плохо, пока возможность коррупционного решения не затронет его проблему. Так получилось, что в нашем обществе с коррупцией жить гораздо удобней, чем без нее.

В качестве административно-правовых инструментов необходимо использовать ряд рецептов. Первый - постоянно снижать количество разрешительных полномочий государственных органов. Второй - исключать, насколько это возможно, личные контакты с представителями государственных органов, благо современные технологии в этом помогают. Третий - заботиться об инфраструктуре в местах оказания государственных услуг. Четвертый - проверять административные процедуры на предмет максимально возможного исключения усмотрения государственных органов. Пятый - ограничивать объем полицейских и фискальных полномочий государственных органов.

Заметьте, я не предлагаю повышать заработную плату государственным служащим и усиливать правовую ответственность. Опыт показывает - не очень помогает.

Zakon.kz: - В последнее время все большую остроту приобретает вопрос административной юстиции. В чем проблема?

Р. П.: - Действующая система рассмотрения публично-правовых споров, то есть споров между гражданином и государством (то, что чаще всего называют административной юстицией) в рамках гражданского процесса не отвечает современным требованиям. Еще четверть века назад считалось, что государство, в принципе, не может ошибаться, соответственно, и не было необходимости в детальном  правовом регулировании таких споров.

Сегодня ситуация изменилась, граждане судятся и с правительством, и с министерствами, и с акимами. При этом гражданину или негосударственному юридическому лицу в споре противостоит государственный орган с мощными информационными, кадровыми, полицейскими, финансовыми ресурсами, прокурорской поддержкой. Приведу пример из своей практики.

В одном из споров, в котором мне пришлось участвовать, прокурор заявил, что у него нет оснований не доверять государственному органу, даже при отсутствии  у того доказательств. И суд согласился с таким заявлением. Сомневаюсь, что суд поддержал бы гражданина, если бы им не были представлены доказательства. Стороны публично-правового спора очевидно неравноправны, поэтому должны быть созданы такие правила, которые бы учитывали это неравноправие и давали гражданину больше возможностей для защиты своей позиции.

В Казахстане уже несколько лет идет разговор об Административно-процессуальном кодексе, который бы регулировал споры граждан, их ассоциаций и государственной администрации. Конечно, одним кодексом проблему не решишь. Те, кто имеет опыт судебных разбирательств с фискалами различных мастей, наверняка, подтвердят, что дамокловым мечом над судьями при принятии решений висят интересы бюджета. Если Вы будете на сто процентов правы, это еще не гарантирует успеха, допустим, в налоговом или таможенном споре.

Один мой коллега после очередного проигранного дела против государственного органа, где на кону стояли интересы бюджета, в сердцах хотел обратиться в суд на своих университетских преподавателей, потому что то, чему его учили, оказывается перевернутым с ног на голову в судебных процессах, и он уже потерялся в правовом пространстве. При этом уход компании с рынка, потеря будущих налогов, рабочих мест, инвестиционной привлекательности и прочие моменты, влекущие гораздо большие бюджетные проблемы в обозримом будущем, не принимаются во внимание в сиюминутной ситуации.

Последний казус, который я увидел в судебном акте, связан с тем, что суд оценил пропуск акимом срока выполнения предусмотренного законом полномочия как риск его (акима) деятельности. Вот нам и приходится жить в условиях такой рисковой власти.  Поэтому создание административной юстиции связано не только с надлежащим процедурным обеспечением, но и с решением многих других вопросов, включая уже набившую оскомину независимость судей, в том числе от интересов бюджета, позиций государственных органов.

Zakon.kz: - Роман Анатольевич, какой Вам видится дальнейшая перспектива административной реформы в Казахстане?

Р. П.: - Административная реформа - процесс нескончаемый, а потому о ней будут постоянно говорить на разных уровнях и в разных профессиональных сообществах. Думаю, следующие шаги должны быть связаны с дальнейшей технологизацией государственного управления, устранением ненужных государственных функций или переводом их в конкурентную среду, сокращением количества административных органов. Сегодня, к примеру, только на республиканском уровне имеется около ста  бюрократических структур.

Кроме того, надо заниматься развитием административных процедур и административной юстиции, созданием механизмов общественного контроля над государственной администрацией, а также реальной децентрализацией и местным самоуправлением. В итоге содержание административной реформы видится не столько в изменениях внутри государственного аппарата, сколько в создании такого режима взаимоотношений между гражданами и государственной администрацией, при котором и граждане могли бы свободно реализовывать свои права, и государство могло бы нормально выполнять свои функции.

Административное право, которое непосредственно связано с вопросами административной реформы, еще сравнительно недавно называлось полицейским правом, когда отношения между государством и гражданами строились исключительно на принципе «власть-подчинение», когда полицейская власть была всепроникающей и неограниченной. Со временем многие страны признали ценность других отношений, в основе которых лежат взаимные права и обязанности государства и граждан. На мой взгляд, административная реформа должна способствовать избавлению от штампов, стереотипов, проявлений полицейского мышления и полицейского государства, альтернативой которому является правовое государство.

Торгын НУРСЕИТОВА