Горячие новости
Читайте также

Вся президентская рать. В марте глава государства своим указом утвердил новую редакцию положения о своей администрации

Фото : 2 мая 2008, 17:09

В марте глава государства своим указом утвердил новую редакцию положения о своей администрации

ЦАИ «Альтернатива», 02.05.2008

Одним из синонимов пожизненной, неограниченной и неподконтрольной обществу власти является монархия. Однако в условиях Казахстана действует специфическая форма правления. Исторически преходящее сосредоточение основных властных полномочий в руках президента она облекает в конституционные конструкции, которые, казалось бы, должны соответствовать устоявшимся демократическим представлениям о народовластии, разделении властей, честных выборах, гражданском обществе и т.п.

Для разрешения такого противоречия в официальной политической риторике используется перенос реализации названных принципов в полном объеме в неопределенное будущее. На текущий же момент главным для руководства страны является нахождение подтверждений для поддержания существующего статус-кво в политической системе республики.

Особо приближенные

Основная политическая задача сохранения накопленного за годы независимости объема властных полномочий в руках президента определила специфические черты системы государственной власти в казахстанском варианте. На конституционном уровне это обеспечивается созданием и функционированием системы «второго эшелона» органов госуправления, которые работают в постоянном режиме. Причем независимо от политических бурь, происходящих на уровне законодательной и исполнительной власти, то есть парламента или правительства. Депутаты, премьеры и министры приходят и уходят, тогда как государственная машина повседневного управления продолжает работать.

К числу таких органов относятся прежде всего Администрация президента, государственный секретарь, Совет безопасности и т.д. Хотя они являются конституционными органами, однако основной закон республики их полномочия не прописывает. Они определяются президентом так же, как и их основные задачи в соответствии с требованиями того или иного момента.

В целом сегодня существует целый ряд органов, которые подчиняются не правительству, а президенту. В новой редакции Положения об Администрации Президента РК таких, в частности, указано целых 12. Как известно, Конституция предоставляет главе государства право создания и ликвидации любого органа госуправления по своему усмотрению, и этим правом он пользуется достаточно широко. Возьмем, например, Ассамблею народа Казахстана, которая в процессе своего развития поднялась до уровня конституционного органа. Или социально-предпринимательские корпорации, которые существуют уже около года, и закон о которых только сейчас рассматривается в парламенте.

Существует также широкий круг консультативно-совещательных органов (комитетов, комиссий, советов и т.п.) при президенте. Только под началом государственного секретаря действует 7 таковых комиссий: по правам человека, по вопросам борьбы с коррупцией, по государственным наградам, по подготовке кадров за рубежом и т.д.

Основной функцией всех этих органов является анализ конкретных вопросов и апробация возможных управленческих решений по ним. Наиболее известным примером такого рода была Госкомиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ, работа которой послужила формальным и пропагандистским основанием для внесения известных изменений в Конституцию РК.

В своей совокупности эти субъекты, формально занимающие второй план, в реальности образуют управляющую подсистему, в рамках которой вырабатываются текущие и стратегические решения. Затем по результатам согласования с главой государства эти решения транслируются в элиты, политико-властную систему в целом, а через нее - в казахстанское общество и международное окружение страны. До настоящего времени система рассматриваемых органов функционировала достаточно успешно с точки зрения основной задачи, отмеченной выше.

Правительство над правительством

В ряду отмеченных выше органов государственного управления особое, центральное место занимает Администрация президента (АП). Она образуется лично главой государства и подчинена и подотчетна только ему. Особое положение АП в политико-властной системе Казахстана определяется ее функциональными обязанностями, объемом полномочий и ролью в процессе принятия политических и управленческих решений.

В своем нынешнем качестве АП существует с октября 1995 года. Ее предшественником был Аппарат Президента РК. Сам исторический фон того периода говорит о смысловом содержании реорганизации данного органа, которой предшествовали роспуск объявленного Конституционным судом нелегитимным Верховного Совета РК 13-го созыва, проведение референдумов по продлению полномочий президента до 2000 года и принятию новой Конституции РК. Именно эти преобразования обеспечили доминирующее положение президента в политико-властной системе страны, позволяющее эффективно воздействовать на парламент, правительство, суды, местные органы власти и т.д.

Тогда же сформировался и статус Администрации президента как политического и организационного «продолжения» основного субъекта системы. Сперва этот статус определялся президентским указом от 20 октября 1995 года «Об Администрации Президента Республики Казахстан». Затем его сменило Положение об Администрации Президента РК, которое было утверждено президентским указом от 11 февраля 2002 года и неоднократно уточнялось. Наконец 11 марта 2008 года президент своим указом утвердил новую редакцию Положения об АП. А ровно за месяц до этого им был принят указ «О штатной численности и структуре Администрации Президента Республики Казахстан».

Воспроизводить в рамках данной статьи весь объем полномочий АП вряд ли имеет смысл. Любой желающий узнать о них сможет сделать это, зайдя на сайт «Ак орды». Отметим лишь основные направления деятельности. Это прежде всего вопросы внутренней политики, официальной идеологии и пропаганды, в том числе прогноз развития политической и социально-экономической ситуации в стране, выработка стратегии социально-экономического развития республики, комплекса мер по ее реализации, совершенствованию механизмов и тактики социально-экономических реформ.

Другой важный блок составляют вопросы внешней политики, включая участие в разработке общей внешнеполитической стратегии страны и обеспечение деятельности главы государства по определению конкретных направлений международного сотрудничества Казахстана. Кроме того, АП осуществляет мониторинг, анализ и прогнозирование процессов мирового развития и актуальных проблем международной ситуации, вырабатывает на их основе рекомендации президенту по реализации его внешнеполитических полномочий, а также предложения по формированию внешнеэкономической стратегии республики.

Реальный вес АП в политико-властной системе также хорошо виден через ее полномочия в сфере кадровой политики. В их число входят: формирование резерва кадров политических госслужащих, организация решения вопросов, связанных с прохождением государственной службы должностными лицами, назначаемыми и согласуемыми с главой государства, и ведение их личных дел. Кроме того, АП вносит президенту предложения об образовании, упразднении и реорганизации непосредственно подчиненных и подотчетных ему госорганов.

Естественно, в сферу компетенции АП включены вопросы правовой политики, а также контроль и координация деятельности так называемых силовых ведомств. Она же отвечает за разработку стратегии региональной политики, оценку эффективности деятельности акимов областей, городов республиканского значения и столицы и контроль за ними. В целом в разделах об обеспечении взаимодействия президента с правительством, парламентом и другими государственными органами наглядно очерчена роль АП как контрольного органа. То есть здесь особенно хорошо видно, «кто в доме хозяин».

Говоря кратко, каждое из полномочий главы государства, которых только в Законе «О Президенте Республики Казахстан» отмечено около 90, не считая «иных полномочий», материализуется в государственной и политической жизни страны посредством деятельности АП. Начиная от обоснования необходимости или нецелесообразности принятия тех или иных решений через проекты соответствующих документов, посредством принятия президентских указов или иных нормативно-правовых актов, разработку перечней мероприятий по их выполнению и обеспечению соответствующего контроля за выполнением и заканчивая итоговыми отчетами - так выглядит жизненный цикл акта политического руководства, или государственного управления.

Добавим ко всему этому комплекс информационно-аналитического и политико-пропагандистского обеспечения соответствующих предварительных, подготовительных, директивных, контрольных и отчетных мероприятий, и тогда, хотя еще и достаточно приблизительно, можно себе представить, чем занимаются примерно четыре сотни сотрудников Администрации президента РК.

И такое положение характерно не только для Казахстана, но и практически для всех стран СНГ. В отличие от развитых зарубежных стран, где администрации или аппараты глав государств и правительств играют максимально вспомогательную роль преимущественно организационно-технического характера, АП постсоветского образца является продолжением полномочий соответствующих президентов. Именно здесь оценивается ситуация, определяются перспективные и рискогенные зоны политики и экономики, предлагаются и отбираются идеи, определяются проекты, механизмы, включая финансовые, организаторы и исполнители.

Не случайно поэтому, что президентскую администрацию нередко сравнивают с политическим штабом. А бывший директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Лев Окуньков определяет ее как «второе правительство». Хотя по своим полномочиям российская или казахстанская АП вполне могут претендовать на роль «первого правительства» или «правительства над правительством».

В АП нередко заканчиваются многие карьеры. Но здесь они часто и начинаются. Следует вспомнить, что в разные годы руководителями Администрации президента РК были Нуртай Абыкаев, Сагинбек Турсунов, Ахметжан Есимов, Оралбай Абдыкаримов, Сарыбай Калмурзаев, Алихан Байменов, Имангали Тасмагамбетов, Адильбек Джаксыбеков. Причем Абыкаев и Калмурзаев занимали этот пост дважды. Теперь их преемником на этой должности является Кайрат Келимбетов.

С учетом непубличной, «в тени» президента, работы АП в общественном сознании за ней закрепился образ всемогущего и всезнающего органа, могущего изменить в ту или другую сторону судьбу каждого чиновника, предпринимателя, политического или иного деятеля. Причина проста и понятна, это близость к президенту, а значит, - влияние на процесс принятия соответствующих решений.

Оптимизация без изменений

Отмеченные выше указы президента РК, которые были приняты в этом году, внесли в официальное толкование задач и полномочий АП некоторые новшества. Характерно, что указ о штатной численности и структуре АП появился в русле административной реформы, затронувшей высокий государственно-политический уровень. Основными целями реформы именно для этого органа указаны оптимизация и четкое разделение функций между ее подразделениями, приведение структуры в соответствие с законодательно установленными нормами, передача несвойственных функций другим государственным органам, сокращение уровней управления и управленческого аппарата, повышение ответственности и самостоятельности руководителей структурных подразделений. В результате количество структурных подразделений АП было сокращено с 22 до 13, а численность ее сотрудников - на 10 %.

Вместе с тем нельзя не заметить, что данный указ на целый месяц опередил второй, которым было утверждено положение об АП. По всем канонам управленческой науки любая структура создается под задачи. Здесь же мы имеем другой подход. Вполне возможно, что расхождение во времени появления этих двух документов было вызвано какими-то техническими причинами. Но, вероятнее всего, причина тут гораздо проще - в понимании того, что в действительности новое положение о президентской администрации не слишком отличается от старого.

Эту мысль подтверждает обращение к тексту данного документа, из которого видно, что общий перечень направлений работы и конкретных полномочий АП в целом и отдельных ее подразделений изменился незначительно. Что касается наблюдаемых новшеств, то прежде всего была изменена структура самого положения об АП. В частности, изменились названия разделов 2 «Полномочия Администрации Президента» и 3 «Структура Администрации Президента». Теперь они называются соответственно «Основные задачи и функции Администрации» и «Организация деятельности Администрации и полномочия ее должностных лиц и сотрудников».

Оценивая такую перемену, нельзя не отметить, что названиям данных разделов придан некоторый демократический лоск. Прежние их наименования смотрелись явно недемократично, поскольку прямо транслировали подавляющие по своему объему и содержанию президентские полномочия, делегированные главой государства своему вспомогательному органу. А именно таковым, если называть вещи своими именами, и является АП в любом государстве. Вместе с тем при ближайшем рассмотрении все существенные моменты соответствующих полномочий АП были сохранены и просто рассредоточены в других разделах рассматриваемого документа. Тем самым мы имеем дело лишь с новой редакцией, а не с новым видением полномочий АП.

Еще одно новшество - это удаление из текста положения об АП специального подраздела 10, посвященного «обеспечению нормотворческой деятельности Главы государства». И здесь мотивация понятна. Для стран Запада ущемление законодательных полномочий парламента несовместимо с демократией, что необходимо было учесть стране - будущему председателю ОБСЕ. Хотя и здесь мы снова видим отказ от формы, но не от содержания. Нормы прежнего подраздела рассредоточены в направлениях «взаимодействие с парламентом» и «взаимодействие с органами судебной системы». Очевидно, что переработка нового положения об АП велась преимущественно по линии редактирования с учетом требований момента.

Вместе с тем в разделе «Общие положения» отмечается, что «финансирование деятельности Администрации осуществляется только из республиканского бюджета». Само появление этого тезиса уже вызывает вопросы, как и удаление из текста упоминаний в прежней редакции об образовании «временных творческих коллективов для разработки проектов нормативных правовых актов, программ и концепций».

Кроме того, было отменено право руководителей структурных подразделений АП «привлекать к участию в решении вопросов, отнесенных к ведению Администрации Президента» различных специалистов из других учреждений, «в том числе на договорной основе». Разве что эта норма поможет снизить риски проявления коррупции в сфере ответственности «второго правительства».

В положении также появился ряд новых направлений работы АП, включая обеспечение полномочий президента в области обороноспособности и безопасности государства, законности и правопорядка, оценку эффективности деятельности центральных исполнительных органов и разработку рекомендаций по улучшению их деятельности, деятельность в отношении судов и судей, Центральной избирательной комиссии, гендерной политики и др.

Обращает на себя внимание пп. 8 п. 20 положения, гласящий, что АП «обеспечивает неприкосновенность чести и достоинства Президента Республики». Сложно сказать, кому принадлежит авторство этой поправки. По большому счету, это не так уж и важно по сравнению с тем, каковы реальные механизмы выполнения АП этой задачи. Ведь АП при всем своем статусе и авторитете - это все же не прокуратура, не суд, не КНБ и даже не Минкультуры и информации.

Примечательно также, что президентская администрация фактически уступила МИДу свое прежнее полномочие участвовать в мониторинге выполнения международных обязательств Республики Казахстан. Скорее всего, это тоже объяснимо с точки зрения фактора предстоящего председательства Казахстана в ОБСЕ.

И такого рода примеров достаточное количество. Однако все эти направления реально охватывались АП и раньше, по факту деятельности самого президента страны. И в этом смысле они не являются новшеством, а просто фиксируют данность. Любопытно также, что положение об АП не указывает организационно-правовое, информационно-аналитическое и иное обеспечение деятельности государственного секретаря в качестве самостоятельного направления своей работы. Разве что, вероятно, это охватывается формулировкой «иные поручения Президента».

Заметим, что хотя авторство нового текста Положения об АП РК не является единоличным, в процессе корректировки документа не обошлось без накладок. Так, в п. 12, посвященном обеспечению осуществления полномочий президента в отношении парламента, в пп. 2 попала позиция «о председательствовании Главы государства на заседаниях Правительства по особо важным вопросам», которой явно место в следующем, 13 пункте, посвященном обеспечению полномочий президента в отношении правительства. Но в целом все эти и другие изменения в тексте нового Положения об Администрации Президента РК принципиально не меняют общей картины функциональных обязанностей данного органа.

Еще один интересный момент. Согласно тексту президентского указа о штатной численности и структуре АП в ней должно было остаться 13 структурных подразделений. Однако в приведенном перечне их - 19. Пояснений по этому поводу в официальных источниках пока не наблюдается. Воздерживаются от комментариев и сами представители АП, в том числе и ее новый руководитель Кайрат Келимбетов.

Судя по всему, наиболее многочисленным в АП традиционно остается отдел документационного обеспечения (бывший общий отдел - авт.), где сосредоточен основной объем входящей и исходящей информации и корреспонденции. Бросается в глаза исчезновение из названия прежнего отдела по вопросам правоохранительной и судебной системы последних двух слов. Правда, вряд ли наша система правосудия окажется предоставленной сама себе без бдительного взора из «Ак орды». Утратили свою самостоятельность работники отдела кадровой политики, который был влит в единый отдел государственного контроля и организационно-кадровой работы. Убрали из состава АП представительство РК на космодроме Байконур, отделы финансово-бухгалтерской отчетности и по защите государственных секретов и информатизации.

Другое дело, насколько такое преобразование структуры способно изменить содержание, а самое главное, эффективность работы АП в целом? Этот вопрос пока остается открытым. Хотя уже сегодня ясно, что ей не всегда удавалось повысить свою эффективность даже в период благоприятной экономической конъюнктуры. И, видимо, еще сложнее это будет сделать в условиях нарастающего финансово-экономического кризиса, особенно в области обеспечения агропродовольственной безопасности. Самый последний пример - кризисное состояние хлопководства в Южно-Казахстанской области, предложения о сокращении на треть посевов этой культуры и связанные с этим смутные перспективы развития хлопково-текстильного кластера на юге Казахстана, омрачаемые предстоящим, по мнению специалистов, периодом маловодности в регионе.

В отличие от развитых зарубежных стран, где администрации или аппараты глав государств и правительств играют максимально вспомогательную роль преимущественно организационно-технического характера, АП постсоветского образца является продолжением полномочий соответствующих президентов. Именно здесь оценивается ситуация, определяются перспективные и рискогенные зоны политики и экономики, предлагаются и отбираются идеи, определяются проекты, механизмы, включая финансовые, организаторы и исполнители.

С точки зрения механизма государственного управления, нахождение в вертикали власти обязывает Администрацию президента в условиях моноцентризма политической системы компенсировать своей деятельностью отсутствие равноправных партнеров власти в политике и госуправлении. А это задача не из легких. Предприниматели, политические партии, НПО, социально незащищенные слои - это либо потенциальные конкуренты, либо иждивенцы.

Более того, и сама АП находится в конкурентной среде. Созданная президентом система явных и скрытых от публики механизмов поддержания баланса в своем окружении исключает монополию одного игрока, даже такого значительного, как АП, особенно в вопросах влияния на формирование мнения главы государства. Даже внутри АП идет постоянная борьба за доступ к первому лицу.

Очевидно, что для президентских помощников и советников основным средством ведения этой борьбы является их экспертное и определенное политическое влияние. Для канцелярии президента - это составление графика главы государства, а следовательно, формирование круга его общения. Она также регламентирует поток корреспонденции и переписки президента. Для протокола президента - эксклюзивная возможность постоянного сопровождения главы государства в ходе внутренних и внешних мероприятий с его участием. Постоянным оппонентом АП в формировании предложений по внутренней и внешней политике является государственный секретарь, которому предписаны аналогичные функции.

Нельзя также не отметить, что одной из традиций казахстанской аналитики являются попытки выстраивания схем возможного позиционирования руководителей АП. Не стало здесь исключением и неожиданное назначение на этот пост Келимбетова. Вместе с тем в отличие от руководителей АП периода экономического подъема Казахстана его назначение явно обременено соображениями выработки и реализации концепции антикризисной программы для президента, правительства, регионов и самой АП. Это обстоятельство, наряду с западным образованием и профессиональным опытом руководства экономикой, сделало нынешнего главу АП наиболее предпочтительной фигурой на данный момент.

Иными словами, приход Келимбетова в президентскую администрацию, судя по всему, имеет причины более широкого плана и не является просто очередной перетасовкой кадров во власти. Не исключено, что ему многое может быть разрешено в плане предложений. Хотя еще больше, видимо, будет с него и спрошено. Причем не только в родной для него экономике, но и в сфере внутренней и внешней политики. Более-менее ситуация здесь, возможно, прояснится по истечении первых 100 дней пребывания Келимбетова на новом для него посту.


Больше новостей в Telegram-канале «zakon.kz». Подписывайся!

сообщить об ошибке
Сообщить об ошибке
Текст с ошибкой:
Комментарий:
Сейчас читают
Интересное
Архив новостей
ПнВтСрЧтПтСбВс
последние комментарии
Последние комментарии