Игорь Колиушко

Председатель Правления

Центра политико-правовых реформ,

Украина

 

Административная юстиция и

реформа административного права в Украине

(выступление на конференции

«Вопросы становления административной юстиции в Республике Казахстан»,

12-13 апреля, 2010 года)

 

Конституция Украины 1996 года предоставила каждому право обжаловать в суде решения, действия или бездействия органов исполнительной власти и местного самоуправления, должностных и служебных лиц. Для воплощения в жизнь этой конституционной нормы в Украине был создан специальный механизм привлечения к ответственности государства за свою деятельность - административная юстиция.

Начало судебной реформы в Украине было заложено еще 28 апреля 1992 года, когда украинский парламент утвердил Концепцию судебно-правовой реформы в Украине. Этот документ предусмотрел постепенное внедрение административной юстиции: начиная от специализации судей и создания специализации судебных коллегий по административным делам, заканчивая созданием вертикали административных судов. Создание системы административных судов с целью полноценной судебной защиты прав и свобод человека было также предусмотрено Концепцией административной реформы, которую Президент утвердил в 1998 году.

Первым законодательным шагом к созданию административных судов стало принятие 7 февраля 2002 года Закона «О судоустройстве Украины», которым был предусмотрен трехлетний срок для создания этих судов. Но, к сожалению, своевременно поставленную задачу выполнить не удалось и впоследствии формирование административных судов затянулось на целых семь лет. Окончательно процесс создания административных судов завершился только в 2009 году.

Следует отметить, что основой административной юстиции стал принятый парламентом Кодекс административного судопроизводства, вступивший в законную силу 1 сентября 2005 года.

К сожалению, в ходе реформы не был принят Административный процедурный кодекс и не был реформирован институт административной ответственности. Поэтому на данном этапе кодификация законодательства об административных процедурах и реформирование законодательства об административных проступках остается одним из основных приоритетов.

Административная юстиция в Украине представлена специализированными административными судами и специальными правилами административного судопроизводства.

Основными задачами административного судопроизводства в Украине является защита прав, свобод и интересов физических и юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны публичной администрации. Следует обратить внимание, что к юрисдикции административных судов не принадлежат дела о привлечении к административной ответственности за административные правонарушения. Административная юрисдикция распространяется на дела об обжаловании решений, действий или бездействия административного органа; споры, вытекающие из отношений публичной службы; споры, касающиеся административных договоров; компетенционные споры (между государственными органами и органами местного самоуправления); избирательные споры; а также споры по обращениям органов власти к частному лицу, в предусмотренных законом случаях.

Сегодня система административных судов построена таким образом:

1) местные общие суды и окружные административные суди - рассматривают административные дела по первой инстанции;

2) апелляционные административные суды - как правило осуществляют апелляционный пересмотр решений судов первой инстанции в административных делах;

3) Высший административный суд Украины - осуществляет кассационный пересмотр решений местных и апелляционных административных судов, а также исполняет функции суда первой или апелляционной инстанции для некоторых категорий дел, связанных с выборами;

4) Верховный Суд Украины - осуществляет пересмотр решений после Высшего административного суда Украины в связи с исключительными обстоятельствами.

Поскольку целью административного судопроизводства является защита граждан от нарушений органов власти, законодательство предусматривает для истцов ряд преимуществ, которые способствуют защите прав человека. Так, по сравнению с гражданским процессом судебные издержки в административном процессе являются небольшими; большинство административных дел разрешаются судом по месту жительства (нахождения) частного лица, что особенно способствует доступности этих судов; в административных делах действует презумпция вины административного органа; суд может по собственной инициативе собирать доказательства, выходить за пределы исковых требований; обжалование в суд правового акта не приостанавливает его действие, но суд по собственной инициативе или по ходатайству истца может принимать меры по обеспечению иска; сторонам предоставляется возможность примирения.

Отсутствие Административного процедурного кодекса, который должен был бы регулировать отношения частных лиц с органами публичной администрации, обусловило необходимость урегулирования некоторых процедурных принципов в Кодексе административного судопроизводства. Так, в статье 2 Кодекса закреплены критерии оценки деятельности административного органа, которыми должен руководствоваться суд при рассмотрении дел, касающихся обжалования решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий. В соответствии с этими критериями суд должен проверить:

- действовал ли орган на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены законом;

- использовалось ли полномочие в соответствии с целями, с которыми оно было предоставлено;

- принято ли решение/совершено действие своевременно, в течении разумного срока, с учетом права лица на участие в процессе принятия решения, а также с соблюдением принципа равенства перед законом и предотвращающая несправедливую дискриминацию;

- является ли принятое решение/совершенное действие обоснованным (т.е. учитывались ли все обстоятельства, которые имеют значение для принятия решения/совершение действия), беспристрастным, добросовестным, рассудительным, пропорциональным (т.е. соблюден ли необходимый баланс между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов лица, и целями, на достижение которых направлено это решение/действие).

Невозможно переоценить значение создания в Украине административной юстиции. Наличие правил, учитывающих специфику разрешения публично-правовых споров, стало не только мощным импульсом для развития науки административного права, но и стимулировало публичную администрацию постепенно внедрять в свою деятельность верховенство права и законность. Кроме того, с момента создания административных судов, они получили высокий уровень общественного доверия, что подтверждается неожиданно большим количеством обращений к ним.

Но в тоже время, с внедрением административной юстиции напомнили о себе старые проблемы, связанные с нерешенными в ходе судебной реформы вопросами. Поскольку одной из основных болезней украинской судебной власти является коррупция, к сожалению, эта проблема распространилась и на административные суды, что способствовало снижению доверия к ним, по сравнению с первыми годами их работы. Кроме того с началом работы административных судов возникли новые проблемы. На нынешнем этапе недостаточно урегулированными остаются административные процедуры. Некоторые из них определены на уровне законов и подзаконных актов, но большое количество административных процедур остаются не урегулированными либо неунифицированными. Кодекс административного судопроизводства (статья 2) определил лишь общие принципы, которыми органы власти должны руководствоваться при осуществлении своей деятельности, чтобы не проиграть дело в административном суде. Но эти принципы часто не являются достаточными критериями для административных органов, поскольку имеют довольно общий и оценочный характер. Заполнить пробелы в административном материальном праве призван Административный процедурный кодекс, проект которого пока не принят парламентом.

На административной юстиции негативно отражается переполненность административных судов делами «административный орган против лица». Такое состояние не соответствует самой идее административной юстиции, целью которой является защита человека от нарушений со стороны государства. Конституция, предусматривает, что споры по искам органов власти к частным лицам должны решаться в судебном порядке административными судами (например, споры о запрете митингов и демонстраций; прекращение деятельности объединений граждан, в том числе политических партий и другие). Поэтому, следуя Конституции, Кодекс административного судопроизводства определил перечень случаев, когда частное лицо может быть ответчиком в административных спорах, а также предусмотрел, что другие такие случаи могут быть установлены законом. К сожалению, в законодательстве оказалось слишком много других оснований для обращения органа власти с иском к частному лицу (они предусмотрены больше чем в 50 законах) и законодатель постоянно расширяет их круг. В основном, эти случаи касаются отношений между органом власти и юридическим лицом. Но последствия переполненности административных судов делами «орган власти против лица» выражаются в формировании нежелательной мысли о том, что административные суды не только защищают людей, но и могут применять негативные последствия. Чтобы преодолеть эту проблему, в Парламент был внесен законопроект, которым предлагается предоставить соответствующим органам государства полномочие принимать решение о наложении санкций на частных лиц, а последним, в свою очередь, предоставить право обжаловать такое решение в административном порядке или в административный суд.

Существуют и трудности в разграничении административной и других видов юрисдикций. До создания административного судопроизводства споры, которые возникали из публично-правовых отношений, рассматривались общими и хозяйственными судами. После вступления в силу Кодекса административного судопроизводства эти дела перешли к административной юрисдикции. Тем не менее, до сих пор возникают случаи, когда суды принимают к рассмотрению дела, которые не принадлежат к их юрисдикции, или наоборот, отказывают в открытии производства там, где должны это сделать. Эти трудности постепенно преодолеваются судебной практикой высших судебных инстанций.

К сожалению, проблемой остается неисполнение судебных решений. Решения административных судов, принятые в интересах лица, прежде всего в спорах о пенсионном и другом социальном обеспечении, часто не выполняются из-за отсутствия средств в государственном бюджете на такие цели. Поскольку законы о государственном бюджете обычно не предусматривают финансирование расходов на исполнение судебных решений, последние чаще всего остаются неисполненными в связи с тем, что их исполнение приведет к ограничению текущих расходов на пенсии и другие виды социального обеспечения. Кроме того, случается, что неисполнение решений административных судов связано с пренебрежительным отношением к ним должностных лиц, даже наивысшего уровня.

Недостатком является также то, что уровень правовой культуры административных органов остается на низком уровне. Во-первых, должностные лица трактуют законы вопреки их целям, во-вторых, зачастую административные органы, даже осознавая свою неправоту, руководствуются гласными и негласными указаниями использовать все возможности для обжалования судебных решений, принятых не на их пользу.

Решение большинства из отмеченных проблем требует законодательного вмешательства, остальные - организационных мероприятий. Следует урегулировать административные процедуры, установить пределы предмета административного права, определить понятие административного договора, усовершенствовать законодательство о публичной службе, реформировать законодательство об административных проступках, уменьшить круг оснований для обращения административного органа с иском в суд. Кроме того, следует уменьшить нагрузку на административные суды, обеспечить надлежащее исполнение судебных решений по административным делам.

На сегодняшний день одним из основных заданий является реформирование административных процедур. В отличии от советской науки, современная доктрина административного права предусматривает три вида административных процедур: предоставление органами власти административных услуг; осуществление ими административного надзора и инспекционной деятельности по отношению к частными лицам (что, в случае обнаружения нарушения, может потянуть привлечение лица к административной ответственности); реализация административными органами инициативных дискреционных (политических) решений. Все эти виды процедур выражаются в принятии административных актов, которые могут быть обжалованы заинтересованными лицами в соответствующий орган или в административный суд.

Такие трансформации совершенно необходимы, поскольку административное право есть атрибутом исключительно демократического государства. Его целью есть ограничение своеволия государства и его чиновников. Не зря же в конце 20-ых годов прошлого столетия большевики исключили административное право из учебных программ, а потом в 30-ые годы вернули, но уже с новым «обвинительным» содержанием.

Несмотря на то, что по сравнению с советской наукой, административное право Украины приобрело европейские признаки, следует ещё очень много сделать для приобретения административной реформы завершенного вида. Необходимо законом урегулировать процедуру отношений чиновников с частными лицами и привести ее в соответствие с европейскими стандартами; повысить стандарты качества предоставления административных услуг с помощью развития сети универсальных центров административных услуг; минимизировать вмешательство органов власти в деятельность частных лиц и снизить уровень коррупции в таких отношениях; внедрить электронное управление; реформировать законодательство об ответственности за административные проступки с целью обеспечения исполнения правил, а не сбора денег; развить и популяризировать внесудебное административное обжалование, как самый быстрый и дешевый способ защиты прав человека.

Одной из самых сложных задач в этом перечне представляется реформирование института административных правонарушений. В будущем «административными» следут называть только те проступки, которые:

1) касаются нарушений частными лицами административных правил, то есть закрепленных на основании законов правил поведение лиц в соответствующей сфере управления;

2) наказываются административными по своему правовому содержанию взысканиями (предупреждение, штраф, лишение лицензии, разрешения);

3) наказываются только административными органами. Для этого нужно лишить судебные органы полномочий по наложению административных взысканий;

4) преследуются в административном (внесудебном) производстве на основании общих принципов Административного процедурного кодекса.

Результатом станет формирования новой системы противоправных деяний, которая включает «преступление - уголовный проступок - административный проступок». При этом уголовными проступками станут наиболее легкие преступления и наиболее тяжкие нынешние административные правонарушения.

Ошибочным представляется мнение о большей криминализации общества вследствие таких реформаторских действий. Поскольку совершение уголовных проступков не будет иметь последствием даже краткосрочное лишение свободы, а судимость у виновных лиц будет отсутствовать. Кроме этого, в делах об уголовных проступках лица получат весь перечень уголовно-процессуальных гарантий, которые объективно отсутствуют в административно-деликтной процедуре.

Таким образом, только совместное реформирование административного права и создание административной юстиции может привести к надежным гарантиям прав человека в публично-правовых отношениях.

 

27 апреля 2010, 11:10
Источник, интернет-ресурс: Прочие

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Акции
Комментарии
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript