Новости
В других СМИ
Загрузка...
Читайте также
Новости партнеров

Новая модель системы подтверждения и присвоения квалификации специалистов в РК

Магистр гуманитарных наук

Фото : 12 мая 2014, 17:34

Введение

В настоящее время в Казахстане запускается новая система подтверждения и присвоения квалификации специалистов. В частности разработана институциональная модель функционирования системы независимого подтверждения квалификации на базе отраслевых ассоциаций и проведена работа по созданию трех центров подтверждения квалификации в трех сферах: горно-металлургической, туристской и нефтегазовой. По результатам пилотного проекта с 2015 года на системной основе ожидается расширение перечня регулируемых профессий на другие виды деятельности. В дальнейшем по регулируемым профессиям планируется внесение обязательного подтверждения квалификации специалистов.

Успех внедрения системы подтверждения и присвоения квалификации специалистов ( далее – Система ) базируется на трех основных принципах: независимости , объективности и прозрачности Системы. Но ключевая роль во внедрении и эффективном функционировании Системы в стране определена отраслевым ассоциациям, активность которых во многом зависит от уровня ответственности и сознательности первых руководителей и других ответственных лиц отраслевых госорганов и ассоциаций. В целом, если вышеуказанные принципы не будут соблюдены в полной мере, система даст сбой, снизив тем самым доверие к ней со стороны общества, тогда как доверие служит краеугольным камнем внедряемой Системы.

Принцип независимости

Предлагаемая в Казахстане модель подтверждения и присвоения квалификации специалистов берет начало с модели регулирования профессиональной деятельности, которая широко применяется в международной практике, и известна как модель профессионального саморегулирования . Суть модели заключается в том, что профессиональные организации наделяются публично-правовыми полномочиями по установлению стандартов и правил профессиональной деятельности, а также по обеспечению соблюдения этих стандартов и правил.

Одним из основополагающих принципов модели профессионального саморегулирования является принцип независимости. Профессиональные организации, наделенные соответствующими полномочиями по присвоению и подтверждению квалификации специалистов ( далее – регулирующие органы ), не должны осуществлять представительства и защиты интересов отдельных носителей профессии или групп, а должна быть некая профессиональная автономия, оправданная посредством сохранения баланса интересов между внутренним саморегулированием профессии и внешним - со стороны потребителей услуг и государства.

В настоящее время созданные в Казахстане в пилотном режиме нижеуказанные центры полностью ( юридически и финансово ) зависят от отраслевых ассоциаций.

1. Центр HR-проектов Республиканской ассоциации горнодобывающих и горно-металлургических предприятий

2. ТОО «Сертификационный центр Индустрии гостеприимства» Казахстанской туристской ассоциации

3. Отдел по развитию проектов при Общественном фонде «KAZENERGY» Ассоциации «KAZENERGY»

Отраслевые ассоциации, в свою очередь, защищают права и интересы членов ассоциаций, как это определено в уставах вышеназванных объединений, членами которых в большинстве являются частные компании и предприятия. Кроме того при существующей модели государство юридически не может влиять на деятельность этих центров, отсутствуют механизмы государственного мониторинга и контроля, а также четкие механизмы, позволяющие гарантировать качество оказываемых услуг и правовые положения участников процесса.

В настоящее время Казахстан в процессе внедрения Системы сталкивается со схожими проблемами, которые испытали другие страны еще в начале зарождения модели профессионального саморегулирования , включая развитые государства как США, Великобритания Австралия и Канада. К примеру, в Великобритании еще в 1421 году врачи просили парламент запретить заниматься врачебной практикой без соответствующей квалификации и оградить народ от шарлатанов и неучей. В 1511 году после почти вековых споров и разногласий парламент принял соответствующее ограничение, и регулирующими полномочиями наделил эпископов. Но вскоре общественность была обеспокоена тем, что церковь как единственный институт наделена чрезмерными могущественными полномочиями по регулированию медицинских профессий. В 1518 году небольшой группой врачей профессионалов была создана профессиональная организация «College of Physicians», которая была наделена королем и парламентом регулирующими полномочиями для лицензирования профессиональной деятельности врачей, но, по сути, регулирующие функции и монополия в этой сфере перешла от одной организаций к другой. По истечению времени в Великобритании были приняты различные законодательные акты с целью усовершенствования сферы регулирования профессиональной деятельности врачей, и на сегодняшний день регулирующие органы Великобритании полностью подотчетны парламенту страны, а членов совета регулирующих органов назначает Тайный совет Великобритании. В США наблюдался схожий опыт и проблемы, но в настоящее время членов совета по управлению регулирующих органов назначает губернатор штата.

Причина особого контроля со стороны государства процесса подтверждения и присвоения квалификации кроется в проявлении конфликта интересов, когда регулирующие органы призваны защищать интересы общества, но в тоже время обязаны представлять интересы своих учредителей.

К примеру, Правительством Австралии в 1994 году был опубликован доклад « Baume Report» , где было отмечено, что Коллегия хирургов Австралии и другие профессиональные организации, регулирующие профессиональную деятельность хирургов в стране, чрезмерно контролируют количество хирургов по различным специализациям на рынке труда. Ограничение предложения специалистов регулирующими органами происходит путем создания отдельных барьеров и выдвижения дополнительных условий к их профессии. В частности, кроме выставления высоких требований к квалификации хирургов, суммы экзаменационных сборов и членских взносов стали настолько высокими, что не все претенденты могли их оплачивать. Помимо этого, в Австралии были проведены другие исследования, где выявлены одинаковые проблемы в сфере регулирования профессиональной деятельности юристов и бухгалтеров.

В 2008 году Правительство Австралии приняло единое соглашение между правительствами штатов о создании Национальной системы лицензирования и регулирования профессиональной деятельности. Ранее каждый штат сам регулировал данный процесс. Главным результатом соглашения стало принятие в 2010 году Федерального закона «О лицензировании профессиональной деятельности». Кроме этого, был учрежден Национальный лицензирующий орган (NOLA), членами правления которого назначаются Советом министров. Совет министров, в свою очередь, учреждается Советом Правительства Австралии. Согласно вышеупомянутому закону Совет министров несет полную ответственность за эффективность работы Национальной системы лицензирования и регулирования профессиональной деятельности в Австралии.

В США в 1977 году Административным департаментом штата Миннесота был представлен доклад о регулировании профессиональной деятельности в штате, где был сделан следующий вывод: «Мы считаем нецелесообразным делегирование властями штата своих контрольных и надзорных функций в сфере регулирования профессиональной деятельности организациям, которые потенциально могут контролироваться интересами частных компаний. Следовательно, мы рекомендуем, чтобы регулирующий орган был подведомственен государственным ведомствам, а частные регулирующие органы были упразднены, вместо них был образованы советы, состоящие частично из представителей практикующих специалистов». Выводы и рекомендации Административного департамента штата Миннесота хоть и не были приняты властями штата, из-за сильного лобби со стороны регулирующих органов, но в других штатах предложенная схема была взята на вооружение. Если в 1969 году таких подведомственных государственным органам регулирующих органов было 16 в США, то к 1990 году их стало 30. Более того за это время в США в сфере регулирования профессиональной деятельности произошли несколько реформ, одним из которых стало увеличение числа членов совета по управлению регулирующих органов из числа представителей общественности. В Канаде также внедряется практика назначения одну треть членов советов по управлению регулирующих органов из представителей общественности.

В США вопросами регулирования профессиональной деятельности в сфере ветеринарии занимается Американская Ассоциация Ветеринаров, которая в 1948 году учредила Национальный совет ветеринаров-экспертов (НСВ). Основной целью деятельности НСВ является разработка экзаменов и их проведение для претендентов, желающих получить лицензию на осуществление профессиональной деятельности в сфере ветеринарии. В 1990 году некоторыми штатами и американской общественности был поднят вопрос о присутствии конфликта интересов между НСВ и Американской Ассоциацией Ветеринаров, как учредителя. Реакцией на обеспокоенность общественности стал выход НСВ из состава Ассоциации и преобразование его в 1994 году в отдельную неправительственную организацию.

В Великобритании вопросы, связанные с регулированием профессиональной деятельности в сфере здравоохранения, координирует автономная неправительственная организация Великобритании (не является государственной, но подотчётна парламенту и финансируется за счёт правительства) Совет по совершенствованию надзора за системой здравоохранения (CHRE). CHRE была учреждена в соответствии с Законом Великобритании «О реформе и профессиональной деятельности в сфере общественного здравоохранения» в 2002 году. В организацию CHRE входят 9 крупных регулирующих органов по различными медицинским профессиям, начиная от терапевтов и заканчивая фармацевтами. Членов совета регулирующих органов назначает Тайный совет Великобритании.

Резюмирую вышесказанное, хочется отметить, что необходимо учесть международный опыт в данном вопросе, не совершать те же ошибки и копить схожие проблемы, которое может государству обойтись дорого. Поэтому в первую очередь необходимо создать законодательное поле, приняв соответствующий закон о профессиональных квалификациях, где нормативно будут обеспечены интересы и ответственность всех участников Системы. В особенности должны быть прописаны такие существенные блоки, касающиеся контроля качества квалификационного экзамена, обязательного прохождения регулирующими органами аккредитации в соответствии со стандартами системы аккредитации РК, экзаменационных сборов и других обязательных оплат, процедуры апелляции, ответственности за разглашение конфиденциальной информации в соответствии с законодательством РК.

Во -вторых, необходимо пересмотреть институциональную модель Системы в сторону балансирования интересов всех участников процесса. На практике необходимо, чтобы в будущем организационно-правовая форма таких центров была изменена. В частности, учитывая многолетний международный опыт, необходимо, чтобы сертификационные центры стали независимыми организациями. Согласно юридической практике в стране это возможно в форме некоммерческих акционерных обществ в соответствии с Законом РК «О некоммерческих организациях». В этом случае держателями акций и главными акционерами могут стать как отраслевые ассоциации, так и государство в лице отраслевых министерств. В дальнейшем интересы всех сторон можно будет представлять в составе совета директоров

Принцип объективности

Процедура подтверждения соответствия и присвоения квалификации специалистов должна быть объективной, т.е. правила и способы определения соответствия знаний и компетенций профессиональной квалификации должны внушать доверия и быть нейтральными для всех. Если выяснится, что квалификацию легко получают слабо компетентные претенденты, в простонародье - двоечники, или обнаружится, что тестовые вопросы можно «достать», а квалификацию «купить», то становится бессмысленной сама идея создания новой системы подтверждения и присвоения квалификации специалистов. Процедура получения квалификации станет очередным не нужным барьером для выпускников учебных заведений и не интересной работодателям в силу своей неэффективности.

Как сделать так, чтобы экзаменационные материалы были надежными и качественными и отвечали всем необходимым нормам и стандартам. Как сделать так, чтобы экзамены проводились прозрачно и объективно; экзаменационные материалы хранились и использовались безопасно, информация была защищена и обеспечена конфиденциальностью и т.п. Все эти и другие вопросы мы не решаем , приняв формальные правила и отдав всю процедуру подтверждения и присвоения квалификации специалистов сертификационным центрам отраслевых ассоциаций. Тем более такие центры лишь создаются, следовательно, у них нет соответствующего опыта, методологической базы и нужных специалистов.

Безусловно, в разработанных Правилах подтверждения соответствия и присвоения квалификации специалистов (далее - Правила) определены основные процедуры, требования и порядок подтверждения и присвоения квалификации. Однако в Правилах, к примеру, не совсем понятна роль и необходимость такого органа как квалификационная комиссия . Согласно Правилам в состав квалификационной комиссии (КК) входят председатель, заместитель председателя, эксперт-аудитор в рассматриваемой области сертификации, члены комиссии. Председателем КК назначается лицо из числа экспертов-аудиторов, представителей отраслевых объединений работодателей.

Если главным основанием для присвоения квалификации будет являться прохождение порогового уровня квалификационного экзамена (желательно в стандартизированной, письменной форме), то создавать целую комиссию и содержать их членов для того чтобы они формально потом уже подтверждали квалификацию, представляется неэффективным.

Если степень компетентности претендента вдобавок будет определяться устным способом со стороны членов КК, как это предусмотрено в Правилах, то это только привнесет субъективность в процесс присвоения квалификации. В процессе определения степени компетентности претендента необходимо избегать влияния на результат кандидата субъективного фактора . Международная практика проведения такого рода экзаменов является этому ярким примером. Также в существующих Правилах непонятна роль экспертов-аудиторов, функции которых не определены в документе.

Главной частью процедуры подтверждения и присвоения квалификации специалистов является квалификационный экзамен. Преимущества квалификационного экзамена должна исходить не из слепого копирования внешне наблюдаемых признаков типов и форм задания или следования кратким правилам их создания, а должна исходить из научно обоснованных методов разработки. Поэтому для конструирования экзаменационных материалов, кроме специалистов-практиков в соответствующих сферах, необходимы специалисты-методологи, тестологи, предметники-преподаватели из учебных заведений и др. Однако в Правилах такие важные части Системы как разработка экзаменационных заданий и контроль качества квалификационных экзаменов описаны формально, если вообще не указаны. В Правилах для сферы образования если указано, что экзамены должны разрабатываться в соответствии с требованиями, установленными в профессиональных стандартах и/или правилах, то в Правилах для нефтегазовой отрасли пунктов, разделов, раскрывающих данные аспекты, нет.

В целом должны быть приняты общие методические рекомендации по разработке заданий для квалификационных экзаменов.

В Правилах раздел «Квалификационные требования к экзаменаторам » также описан весьма формально и поверхностно. По указанным квалификационным требованиям можно взять экзаменатором любого вчерашнего выпускника вуза. В требованиях не указан необходимый опыт работы в экзаменуемой области, в том числе важный опыт в вопросах методологии и разработок экзаменационных материалов. В разделе также не установлены степень ответственности и функции экзаменатора. Учитывая, что опыт разработки экзаменационных материалов и проведения квалификационных экзаменов в Казахстане небольшой, на рынке труда вряд ли существуют достаточное количество специалистов-экзаменаторов по регулируемым профессиям. Было бы логичнее вначале осуществить подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов претендующих в экзаменаторы.

В вопросе объективной оценки степени компетентности претендентов можно рассмотреть опыт США, который имеет богатый опыт в вопросах присвоения и подтверждения квалификации специалистов. В США степени компетентности в основном оценивается с помощью стандартизированных тестов. Безусловно, как и везде стандартизированные тесты имеют как плюсы, так и минусы. Если определенные исследования находят, что такие измерение знаний студентов позитивно влияют на их учебное достижение [1] , то другие работы говорят об обратном. [2] Но для объективной оценки знаний студентов необходимо использовать современные стандартизированные методы оценки учебных достижений, при проведении которых все испытуемые находятся в одинаковых условиях и используют примерно одинаковые по свойствам измерительные материалы. Такую стандартизированную процедуру оценки знаний учебных достижений называют (стандартизированным) тестированием.

Под стандартизированным тестированием не подразумевается, что перед испытуемым предстанут вопросы с выбором одного правильного ответа, решение которых будут производиться не только за счет знаний учебного материала, а за счет ответов наугад. В новейших технологиях тестирования существует множество форм заданий, которые позволяют оценить различные виды знаний. Кроме этого для оценки навыков претендентов можно давать письменные задания, которые затем будут оценивать соответствующие экзаменаторы. Но в процедуру оценки необходимо внедрить практику, когда имя и фамилия претендента шифруется с присвоением учетного номера, т.е. экзаменатор не знает, кого он оценивает. В будущем, в случае подачи апелляции, письменное задание станет хорошим доказательством, нежели, если оценка будет проводиться в устной форме. В случае необходимости можно более подробно рассмотреть лучшую международную практику по данному вопросу.

Несомненно, тесты можно разработать правила усовершенствовать, законы принять, но одним из главных целей создания новой Системы, кроме адекватной оценки степени компетентности претендентов, является обеспечение востребованности работодателями сертификатов подтверждения квалификации. Если обладатели сертификатов будут компетентными, то для работодателей это будет достаточным основанием для принятия их на работу в зависимости, конечно, от характера вакантной позиции. Но суть в том, что работодателю не придется проводить дополнительные и длительные процедуры для оценки компетентности специалиста, как это обычно происходит в настоящее время в различных отечественных крупных и средних компаниях. Более того новая Система станет некой площадкой для выпускников учебных заведений, где они могут демонстрировать свои знания и навыки, успешно сдав квалификационный экзамен, и стать востребованными и конкурентоспособными на рынке труда. Для общественности это станет хорошим показателем того, чтобы узнать, выпускники каких учебных заведений успешно сдают квалификационные экзамены, и послужит стимулом для будущих абитуриентов при выборе учебного заведения. В свою очередь это даст сигнал для учебных заведений, создавая тем самым здоровую конкуренцию в сфере образовательных услуг. Но если подтверждение квалификации станет обязательной , то вышесказанная цепочка стимулов быстро распадется и оно станет обычной необходимой процедурой, которую нужно пройти после завершения учебного заведения. К тому же потребуется немало ресурсов и физических усилий, чтобы провести всех претендентов через процедуру подтверждения квалификации, учитывая, что количество ежегодных выпускников в стране только вузов в сфере образования и по техническим специальностям составляет свыше 30 тысяч человек. Необходимо также учесть, что все захотят пройти процедуру в короткие сроки, сразу после завершения учебных заведений. Если сюда добавить еще количество выпускников средних учебных заведений, претендентов не прошедших процедуру и экзамены с первого раза, а также масштабы географического охвата, то обязательная процедура создаст колоссальные проблемы для сертификационных центров, решение которых физически даже осуществлять будет сложно. В результате все это неизбежно повлияет на качество прохождения процедуры подтверждения квалификации.

В случае с добровольной формой прохождения процедуры подтверждения квалификации это станет только действенным рыночным инструментом регулирования в руках властей, при умелой организации данной процедуры. Международная практика может стать этому хорошим примером. Например, для бухгалтеров и финансистов существуют международные экзамены для подтверждения профессиональных знаний и умений как CFA, CMA, CIA, CPA, которые не обязательные и их можно сдать добровольно. Любой казахстанский бухгалтер или финансист не прочь пройти данные экзамены и получить соответствующий сертификат, так как отечественные работодатели охотно берут на работу таких сертифицированных специалистов, негласно признавая их высокую квалификацию. Получается, разработчики экзаменов смогли сделать свои сертификаты востребованными путем создания качественного продукта и объективного подхода к подтверждению квалификации. В итоге желающие сами идут сдавать экзамены, создавая тем самым спрос, с целью подтвердить свой уровень компетентности и квалификации. Такая добровольно-обязательная модель, когда обязательное прохождение процедуры квалификации обеспечивается не нормативно, а рыночными механизмами, на начальном этапе внедрения Системы в Казахстане была бы более удобной и эффективной.

Принцип прозрачности

Регулирующие органы согласно международной практике являются неправительственными, некоммерческими организациями. Соответственно целью их деятельности не является извлечение дохода и распределение полученного дохода между участниками. Регулирующие органы, как это утверждено законодательными актами в сфере регулирования профессиональной деятельностью, обязаны ежегодно опубликовывать годовые отчеты. Отчет, помимо прочего, должен содержать информацию о финансовой деятельности, размеров вознаграждения членов совета, о деятельности апелляционной и дисциплинарной комиссии. В случае если отечественные регулирующие органы будут созданы в форме некоммерческих акционерных обществ в соответствии с Законом РК «О некоммерческих организациях», то обязать их быть открытыми и публичными обществу юридически сделать не сложно будет, так как в законе предусмотрены соответствующие нормы.

Определенно лицензирование, будучи самой строгой формой регулирования профессиональной деятельности, ограничивает предложение специалистов, и снижается степень конкуренции в регулируемом секторе. Кроме того, уже функционирующие специалисты заинтересованы в создании дополнительных входных барьеров и в выдвижении дополнительных условий к их профессии, так как более высокие требования не затрагивают их статус, но будут относиться к тем, кто намерен начать работать в той же сфере. Это является одной из причин расширения сферы лицензируемых профессий и роста требований к уже лицензируемым специалистам.

Ограничение конкуренции и предложения специалистов приводит к сокращению предложения услуг. С другой стороны, регулирование профессиональной деятельности снижает риски потребителей и потери, связанные с поиском услуг требуемого качества, и должно привести к росту спроса на услуги. При прочих равных условиях следствием этого является рост цен на услуги лицензируемых специалистов. Поэтому в ряде стран, к примеру, в США инициаторы, предлагающие внести ту или иную профессию в список регулирующих, должны обосновать необходимость по ряду оценочных критериев, среди которых есть критерий «соотношение затрат и выгод». Согласно данной критерий инициаторы должны аргументировано обосновать экономическую эффективность, в случае внесения профессии в регулируемый список, в частности насколько увеличатся цены на услуги и/или продукцию, которую обеспечивает специалисты предполагаемой профессии, включая косвенные издержки потребителей.

[1] Richard P. Phelps, «The Effect of Testing on Achievement: Meta-Analyses and Research Summary, 1910–2010,» Nonpartisan Education Review, Apr. 2011

[2] Committee on Incentives and Test-Based Accountability in Public Education at the National Research Council, Incentives and Test-Based Accountability in Education


Больше важных новостей в Telegram-канале «zakon.kz». Подписывайся!

сообщить об ошибке
Сообщить об ошибке
Текст с ошибкой:
Комментарий:
Сейчас читают
Читайте также
Загрузка...
Интересное
Архив новостей
ПнВтСрЧтПтСбВс
последние комментарии
Последние комментарии