Самостоятельно занятые: от определения правового статуса к решению проблемы

Необходимо отметить, что законодательство Республики Казахстан о занятости населения является несовершенным, дефектным и нуждается в систематизации. Например, уже первый взгляд на преамбулу Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 149 «О занятости населения» (далее - Закон «О занятости населения») позволяет убедиться в нарушении юридической техники при ее изложении:

«Настоящий Закон регулирует правовые, экономические и организационные отношения в сфере занятости населения». 

Очевидно, что «правовые отношения» по определению являются общественными отношениями, которые регулируются нормами права, и Закон не может регулировать правовые отношения. Подобная ошибка в преамбуле Закона является малозначительной по сравнению с существующими противоречиями между нормами Закона «О занятости населения» и некоторых подзаконных нормативных правовых актов.  

Говоря о проблемах самостоятельно занятых в Казахстане, необходимо отметить, что их правовой статус не достаточно точно определен в законодательстве.   Так, в статье 2 Закона «О занятости населения» указано, что «к занятому населению относятся лица:

1) работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени или имеющие иную оплачиваемую работу (службу), доход;

2) занимающиеся предпринимательской деятельностью;

3) самостоятельно занятые;

4) занятые на подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам;

5) выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера, а также члены производственных кооперативов;

6) избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;

7) проходящие службу в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан;

8) являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением общественных объединений, общественных фондов и религиозных объединений, на имущество которых учредители (участники) не сохраняют имущественных прав». 

Как видим, самостоятельно занятые указаны в числе других категорий занятого населения. Вместе с тем, в пункте 3 «Правил определения критериев отнесения граждан Республики Казахстан к самостоятельно занятым, безработным и малообеспеченным при реализации активных мер содействия занятости», утвержденных Приказом Министра труда и социальной защиты населения Республики Казахстан от 5 октября 2011 года № 353-ө, закреплено, что:

«В соответствии с Законом к самостоятельно занятым относятся:

1) работодатели, использующие труд наемных работников;

2) физические лица, индивидуально занятые производством (реализацией) товаров, работ и услуг для получения дохода, включая производство для собственного потребления;

3) неоплачиваемые работники семейных предприятий (хозяйств);

4) члены производственного кооператива».

В пунктах 4 – 7 вышеназванных Правил указано, что к работодателям, использующим труд наемных работников, относятся лица, управляющие собственным частным (семейным) предприятием, фермой, а также занятые профессиональной деятельностью или ремеслом на самостоятельной основе и постоянно использующие труд наемных работников.

К лицам индивидуально занятым производством (реализацией) товаров и услуг для получения дохода, включая производство для собственного потребления относятся:

1) лица, работающие на собственном предприятии, фермерском хозяйстве, без наемных работников или с наемными работниками без регистрации предприятия в качестве юридического лица;

2) лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, без наемных работников или с наемными работниками, как с регистрацией, так и без регистрации деятельности;

3) лица, занятые в домашнем хозяйстве производством продукции сельского, лесного хозяйства, охоты, рыболовства для реализации;

4) лица, занятые в домашнем хозяйстве производством промышленных товаров и услуг для реализации.

К неоплачиваемым работникам семейных предприятий (хозяйств) относятся лица, работающие без оплаты на частном семейном предприятии, которым владеет родственник.

К членам производственного кооператива относятся лица, на основе членства для совместной предпринимательской деятельности, основанной на их личном трудовом участии и объединении его членами имущественных взносов (паев).

Как видим, «члены производственного кооператива», «лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью», которые в статье 2 Закона «О занятости населения» относятся к отдельной категории занятого населения, в Правилах от 5 октября 2011 года указаны в числе самостоятельно занятого населения. Подобное противоречие подзаконного нормативного правового акта вышестоящему нормативному правовому акту приводит к неправильному пониманию смысла законодательства, противоречиям в практике его применения, а также содержит коррупционные риски.  

Глава государства Н.А. Назарбаев в своей программной статье «Социальная модернизация Казахстана: 20 шагов к Обществу Всеобщего Труда», говоря о самозанятых, справедливо отметил, что «методика оценки их численности условна. В этой категории есть владельцы частных подворий, имеющие скот (по сути, мелкие фермеры), частные извозчики на собственном автотранспорте, владельцы нескольких квартир, сдающие их в аренду. Значительную часть самозанятых составляют трудоспособные люди, имеющие непостоянную работу».

Предлагаем в Законе «О занятости населения» определить статус самостоятельно занятых лиц:

«Самостоятельно занятое лицо – трудоспособное лицо, достигшее трудового возраста, не являющееся индивидуальным предпринимателем, осуществляющее деятельность на непостоянной основе по извлечению дохода, не превышающего десять месячных расчетных показателей в месяц». 

Предлагаемое определение позволяет разграничить лиц, которые получают различные доходы, но – по действующему законодательству отнесены к одной категории самостоятельно занятого населения. Не допустимо обобщать в одной категории, например, «таксистов», которые «таксуют на бензин» (400 – 600 тенге в день), и арендодателей, которые сдают в аренду жилье и получают доход в размере 90 тысяч тенге в месяц.  

Очевидно, что, если лицо официально зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя, ежемесячно уплачивает налог, то такая «самозанятость» не является проблемой для экономики страны. Если же лицо скрывает свои доходы, то его действия могут быть квалифицированы как незаконное предпринимательство, за которое в статье 143 КоАП предусмотрено административное взыскание. 

Осуществление предпринимательской деятельности без регистрации либо без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением условий лицензирования, а равно занятие запрещенными видами предпринимательской деятельности, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданину, организации или государству либо сопряжены с извлечением дохода в крупном размере или производством, хранением, перевозкой либо сбытом подакцизных товаров в значительных размерах, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния, -

влекут штраф на физических лиц, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, в размере тридцати, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере пятидесяти процентов от суммы причиненного ущерба, от суммы извлеченного дохода и стоимости подакцизных товаров, полученных в результате незаконного предпринимательства.

Крупным ущербом признается ущерб, причиненный гражданину на сумму, не превышающую одну тысячу месячных расчетных показателей, либо ущерб, причиненный организации или государству на сумму, не превышающую десять тысяч месячных расчетных показателей. Доходом в крупном размере признается доход, сумма которого не превышает десять тысяч месячных расчетных показателей. Значительным размером признается такое количество товаров, стоимость которых не превышает одну тысячу месячных расчетных показателей.

Таким образом, индивидуальные предприниматели не являются проблемой для экономики государства, а проблема выявления незаконного предпринимательства и привлечения к юридической ответственности (административной или уголовной) зависит от качества работы соответствующих правоохранительных органов. Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс, в том числе, которые вступят в силу с 1 января 2015 года, позволяют это сделать эффективно.    

Таким образом, в предлагаемое определение самозанятых лиц подпадают: лица, торгующие на рынке продукцией со своего огорода; молодые люди, разгружающие товары на рынках; лица, занимающиеся извозом пассажиров; лица, торгующие шарами в парке во время праздника и т.д. Эти лица должны осуществлять свою деятельность на  непостоянной основе, а - доход  не должен превышать десять месячных расчетных показателей в месяц. Четкое определение «самостоятельно занятых лиц» позволяет государству реализовать меры организационно-управленческого характера по решению проблем данной категории населения.  

Необходимо отметить, что Постановлением Правительства Республики Казахстан от 19 июня 2001 года № 836 «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О занятости населения» были утверждены:

Правила профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации;

Правила организации и финансирования общественных работ;

Правила организации и финансирования социальных рабочих мест;

Правила организации и финансирования молодежной практики.

В рамках реализации вышеназванных Правил проводиться значительная работа, в том числе по решению проблем самозанятых. 

Однако, не всегда такая работа приносит должного эффекта. Например, курсы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, на которые затрачиваются бюджетные деньги, не всегда приводят к трудоустройству - будь то языковые курсы, курсы парикмахера, основ предпринимательства, бухучета, делопроизводства, компьютерные курсы и т.д. Уровень преподавания на самостоятельно оплачиваемых курсах повышения квалификации намного выше, чем на тех, на которые направляет государство.   

При организации общественных работ местными исполнительными органами возникает проблема с нежеланием молодых людей, имеющих дипломы о высшем образовании, идти на такую работу. Безусловно, это в первую очередь связано с низким качеством подготовки специалистов в средне-специальных и высших учебных заведениях¹. Этот факт усугубляется формальным подходом к учету реально трудоустроенных выпускников вузов. 

Так, по итогам анонимного опроса в казахстанских вузах исполнительный секретарь МК «Жас Отан» Н. Сыдыков заявил, что «есть еще такой факт, что по завершению университета у выпускников требуют фиктивные справки о дальнейшем трудоустройстве. 44% опрошенных подтвердило наличие этого факта, что на самом деле требуют. И они приносят, просто у знакомых, у дяди, у тети берут печати, берут справки, что они трудоустраиваются. Это показывает то, что те данные, которые мы сегодня имеем по выпускникам вузов, именно по трудоустройству, на самом деле некорректны»². Фиктивные данные о числе трудоустроенных не позволяют государству адекватно спрогнозировать и среагировать на возможные социально-политические последствия из-за безработицы среди молодежи. 

Известные казахстанские политологи в своем исследовании справедливо указывают, что «кроме низкого качества образования следует отметить и сохранение оторванности системы высшего, технического и профессионального образования от потребностей рынка труда и существующих государственных программ развития экономики»³.  

Еще В.И. Ленин говорил, что «социализм – это учет». Местным исполнительным органам необходимо провести реальный учет занятого населения и самостоятельно занятого населения. Существующее в настоящее время определение «самостоятельно занятых лиц» не позволяет провести это эффективно с конкретным долгосрочным результатом.  

Во-первых, местные исполнительные органы путем простых математических методов (разницы между трудоспособным населением, индивидуальными предпринимателями и другими категориями граждан) могут установить численность самостоятельно занятых граждан в каждом населенном пункте.

Во-вторых, это позволяет запланировать и провести целевую работу с самостоятельно занятыми гражданами по разъяснению: 

а) действующего законодательства за незаконное предпринимательство (нормы КоАП, УК); 

б) преимуществ законного осуществления предпринимательской деятельности в соответствии с Налоговым кодеком;

в) возможностей получения микрокредитов, грантов и государственной поддержки для занятия предпринимательской деятельностью. 

В сельской местности для данной работы необходимо активно использовать институты схода и собраний местного сообщества. Проведенная реформа законодательства о местном государственном управлении и самоуправлении в рамках первого этапа реализации Концепции развития местного самоуправления, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438, позволяет акимам задействовать этот механизм.   

Президент страны Н.А. Назарбаев в программной статье «Социальная модернизация Казахстана: 20 шагов к Обществу Всеобщего Труда» отметил, что «следует развивать самоорганизующие начала в жизни казахстанцев, в том числе органы местного самоуправления, «осовременить» институты граж¬данского общества, которые должны стать действенными инструментами реализации социальных инициатив граждан».

Говоря о потенциале института местного самоуправления, необходимо отметить, что в  Концепции развития местного самоуправления также указано, что «за маслихатами городов будет закреплено право создания общественных структур для взаимодействия акима города с населением, финансирование деятельности которых предлагается осуществлять за счет средств местного бюджета по государственному заказу».

Данные общественные структуры, в случае законодательного закрепления, могли бы стать связующим звеном между органами местного государственного управления и самоуправления – с одной стороны и местным населением – с другой при решении вопросов занятости в конкретном населенном пункте. 

В-третьих, совершенного законодательства не существует, в том числе, в сфере занятости населения. Очевидно, что жизнь намного разнообразнее, чем нормы права. Поэтому, необходимо проведение постоянного мониторинга практики реализации законодательства о занятости населения. Для такой работы следует привлекать известных экспертов-аналитиков в различных областях знаний (экономика, статистика, ведомственное нормотворчество и т.д.). При этом, следует иметь ввиду, что определение такого грантополучателя через механизм проведения государственных закупок может не дать должного результата. Обсуждение кандидатур следует осуществлять на сходах местного сообщества, сессиях маслихатов с привлечением общественности. 

Ряд проблем возможно решить на уровне соответствующих маслихатов и акимов. Например, в пункте 2 статьи 5 Закона «О занятости населения» закреплено, что «местные исполнительные органы могут устанавливать дополнительный перечень лиц, относящихся к целевым группам, исходя из ситуации на рынке труда и бюджетных средств, а также дополнительные меры по социальной защите». К сожалению, социальный инфантилизм встречается и среди акимов некоторых административно-территориальных единиц, которые не в состоянии мобилизовать население на реализацию социально значимых проектов. 

Безусловно, решение некоторых социально-трудовых вопросов зависит от центральных органов власти. Например, ученым, которые освоили зарубежные программы обучения и защитили диссертации за рубежом в форме соискательства либо заочной аспирантуры (докторантуры), отказывается в подтверждении их ученых степеней на территории Казахстана. Таковы новые правила⁴. Между тем, например, в Западном Казахстане трудятся молодые люди, которые в силу финансово-экономического положения защитили диссертации в форме соискательства без отрыва от производства по различным отраслям науки (машиностроение, экономика, юриспруденция и т.д.). Однако, такие ученые не могут в своей стране подтвердить дипломы об ученых степенях, выданных за рубежом (в том числе, в Российской Федерации), и соответственно лишены возможности получать дополнительную оплату за ученые степени.  

В-четвертых, в Законе «О занятости населения» среди активных мер содействия занятости называется «психологическая адаптация» (статья 20-1). Однако, возникает вопрос - как реализуется данная норма Закона? Безусловно, что данная норма Закона обоснована и необходима, но ее реализация не должна превращаться в формальность. Работа психолога важна, особенно с безработной молодежью. Например, на улицах, около мечетей некоторые молодые люди уже нашли себе занятие по торговле предметами религиозного назначения и получили адаптацию в соответствующей среде. Это подтверждает существование жесткой конкуренции за «мировоззрение, мироощущение» молодежи, когда промедление со стороны государства может привести к различным социально-политическим последствиям.   

Предлагаем использовать успешный опыт Молодежного крыла партии «Нур Отан», когда в рамках ежегодного проекта «Молодежный кадровый резерв» предоставляется возможность молодежи пройти тренинги личностного роста у известных зарубежных психологов-тренеров. На таких тренингах молодежь развивает лидерские качества, сильные стороны характера, уверенность. Подобные тренинги необходимо проводить на региональном уровне для самозанятой молодежи. 

Проблемы самозанятых в Казахстане следует решать в двух направлениях: в долгосрочной перспективе и ежедневно при помощи правовых и организационно-управленческих механизмов. В рамках настоящей работы удалось остановиться на основных правовых и организационно-управленческих вопросах данной проблемы. 

Очевидно, что долгосрочное решение проблемы самозанятых требует комплексного исследования в различных отраслях знаний с учетом всей совокупности социально-экономических показателей развития страны и психолого-психического состояния уровня тревожности населения.