Правовые проблемы управления в области использования
и охраны недр в Украине

 

Балюк Галина Ивановна,

доктор юридических наук,

профессор кафедры экологического права

юридического факультета

Киевского национального

университета имени Тараса Шевченко

 

XIII  международная Атырауская правовая конференция  «Недропользование - основа экономики Республики Казахстан» (17 апреля 2015 г., г. Атырау)

 

Проблемы охраны недр, рационального и комплексного использования запасов полезных ископаемых имели для наших предков первоочередное значение: они ценили дары природы и богатства Земли. Сегодня каждая страна, руководствуясь экономической целесообразностью, использует свои природные ресурсы зависимо от уровня достигнутой цивилизованности в технологическом, юридическом, организационном и других аспектах. Как показывает практика, в Украине в этой сфере накопилось немало проблем, которые нуждаются в их решении как на региональном, так и на государственном уровнях.

Согласно Конституции Украины (1996 г.) и соответствующих поресурсовых кодексов (Земельный кодекс Украины (2001 г.), Кодекс Украины о недрах (1994 г.)) земля и недра являются собственностью Украинского народа. Разница в том, что земля может быть передана в собственность, а недра - только в пользование. Полезные ископаемые, находящиеся в недрах, - большое богатство, как каждого региона, так и государства в целом. Когда же речь идет об отечественных полезных ископаемых, то в последнее время наиболее часто в Украине речь ведут о нефти и газе.

Решение основных проблем нефтегазовой отрасли в Украине тесно связано с обеспечением энергетической независимости государства, которая, в свою очередь, является одним из синонимов национальной безопасности. Это особенно актуально для природного газа, поскольку Украина обеспечивает себя этим стратегически важным видом топлива за счет добычи только на 24% от своих потребностей. В связи с этим она относится к числу стран с дефицитом собственных энергоресурсов.

Отметим, что в Украине сложилась парадоксальная ситуация. Украина, лидер по добыче нефти и газа в 1970-ые, превратилась в импортера энергоресурсов. Если еще 40-45 лет тому назад в стране работало около 500 буровых бригад в разведке и разработке новых месторождений, то сегодня только 20. Как следствие, добыча газа сократилась с около 70 до 19 млрд. кубометров, нефти с более 14 до 2, 5 млн. тонн.

Учитывая вышеизложенное, большую проблему сегодня представляет состояние дел с отечественными запасами газа, ведь истощенность месторождений Украины составляет почти 80%. В таких условиях единственный шанс поддержать и увеличить уровень добычи газа - это поиск новых газоносных горизонтов. К сожалению, на протяжении 90-х годов прошлого столетия ресурсная база почти не восстанавливалась, поскольку уровень добычи газа намного превышал прирост новых разведанных запасов. «Проедание» запасов прекратилось только в 2000 году, когда впервые было открыто новых запасов газа больше, чем добыто за год. С тех пор появились основания и для возрастания добычи природного газа в Украине на более-менее отдаленную перспективу.

Для того, чтобы эти надежды и осторожные планы превратились в реальность, на наш взгляд, нужно ставить конкретные задачи. Во-первых, необходимо осуществить ряд мероприятий для создания условий дальнейшего наращивания отечественной ресурсной базы и существенного увеличения добычи природного газа. Тормозит увеличение добычи сохраняющаяся архаичная система искусственного деления отрасли на геологоразведку и эксплуатационников. Как следствие, созданная компания «Недра Украины» удерживает права на месторождения с 200 млрд. кубометров природного газа, но не имеет средств для их освоения и эксплуатации. Именно поэтому считаем необходимым для Украины важно обратить внимание на общепринятую в мире систему, когда процесс поиска месторождений, их освоение и эксплуатация объединены в единое подразделение. Среди организационных задач также актуальной остается проблема сохранения в государственной собственности целостного нефтегазового комплекса, недопущение его дробления и приватизации по частям. Дело в том, что стратегически важная газовая отрасль поделена между несколькими компаниями. 97% отечественной добычи природного газа сосредоточено в компаниях «Укргаздобыча» и «Укрнефть». За транспортировку газа отвечает «Укртрансгаз», а за обеспечение голубым топливом потребителей и его реализацию - «Газ Украины». В рамках НАК «Нефтегаз Украины» они связаны в единый комплекс. Любое нарушение целостности этого комплекса может привести к крайне негативным последствиям, даже к постепенному разрушению отрасли.

Во-вторых, добыча газа, как и любых других полезных ископаемых, - это затратный и долговременный процесс. В советские времена от момента бурения первой поисковой скважины и до полного введения в действие месторождения проходило несколько лет, а иногда и десятилетий. Сегодня Украина не может позволить себе такую роскошь. Поэтому стоит задача: процесс освоения новых месторождений нужно максимально сократить. Для этого необходимо как можно больше привлекать новые технологии добычи газа - и отечественные, и иностранные. Например, технологии сверхглубокого бурения (шесть и более тысяч метров) дадут возможность вовлечь в эксплуатацию значительные, ранее недоступные запасы газа. Их освоение благодаря сверхглубоким скважинам даст Украине дополнительно 2 млрд. «кубов» газа ежегодно. Не меньшую выгоду, как утверждают специалисты, обещает широкое использование методов горизонтального бурения и скайклинг-процесс.

 Как видим, правильная научно-техническая и законодательная политика в этой отрасли - важный резерв для существенного увеличения объемов добычи и наращивания разведанных запасов газа в Украине, несмотря на распространенное мнение о преобладающей исчерпанности и неперспективности отечественных месторождений. Кроме того, большинство из названых новых технологий в Европе использует только Украина, поэтому открываются перспективы прихода отечественной газовой промышленности на месторождения других государств.

В-третьих, важным приоритетом является работа по восстановлению репутации Украины как надежного партнера в области транспортировки и сохранения природного газа. Это облегчит последующую деятельность государства по составлению долгосрочных международных контрактов с поставщиками и потребителями голубого топлива для сохранения существующих и привлечения дополнительных объемов транзита газа территорией Украины.

В-четвертых, существует потребность четко урегулировать рынок газа внутри Украины, чтобы избежать злоупотреблений, которые толкают наше государство в рамки энергетической катастрофы. С рынка энергоресурсов необходимо убрать посреднические структуры, разработать четкую и прозрачную систему реализации газа промышленным предприятиям, создать единый реестр потребителей газа Украины.

Учитывая общегосударственное значение нефтегазового комплекса в Украине, в отдельном внимании нуждается проблема своевременной передачи разведанных месторождений в промышленную эксплуатацию. Ведь в последнее время стала распространенной следующая схема: разведанное месторождение нефти или газа на основании уточнения запасов передается для опытно-промышленной эксплуатации коммерческим структурам или геологоразведовательным организациям. При этом интенсивная добыча происходит без вложения средств на развитие производства, запасы исчерпываются. Государство при этом претерпевает существенные убытки.

Таким образом, опытно-промышленная разработка месторождений углеводородов сориентирована не на завершение геологического изучения месторождений и утверждение запасов в Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых в Украине, а исключительно на добычу полезных ископаемых. Именно по такому сценарию сейчас ведутся работы на многих месторождениях нефтегазового комплекса. Одновременно на некоторых из них опытно-промышленная добыча под красноречивым названием «уточнение запасов» осуществляется уже десять и больше лет.

Кроме того, в нефтегазодобыче используются недостаточно эффективные мероприятия касательно интенсивной разведки и оперативного освоения новых месторождений, увеличения эффективности использования существующей ресурсной базы, сокращения количества недействующих скважин, внедрения новых методов и технологий на старых месторождениях.

Решение всех изложенных проблем невозможно, если оставить без внимания законодательную работу. К сожалению, как и в каждом деле, тут возникают некоторые проблемы. Примеров несовершенства действующего отечественного законодательства в области недропользования можно привести немало.

Собственно, до этого времени в Украине отсутствует целостная программа использования природных ресурсов. Почему? Да потому, что отсутствует государственное финансирование, а привлечение инвесторов в плановом порядке предусмотреть невозможно. Улучшение финансового состояния и осуществления хозяйственной деятельности предприятиями газовой отрасли напрямую зависит от усовершенствования отечественной нормативно-законодательной базы. Особенно это касается законодательства, регулирующего сферу управления в области недропользования налогообложения, и др.

Кроме того, законодательством Украины слишком заформализирован подход к проведению геологоразведочных работ, то же самое касается и выдачи специальных разрешений. В частности, в соответствии с действующим законодательством, требования для проведения геологоразведочных работ, разработки проектной документации и оформления правовых документов, как для больших месторождений общегосударственного значения, так и для небольших месторождений полезных ископаемых местного значения одинаковые. При таком подходе, хозяйству, которое добывает, например, глину для своего небольшого кирпичного завода, непосильно заплатить за получение лицензии несколько десятков тысяч гривен. Кроме того, для получения специального разрешения и горного отвода (если этим заниматься изо дня в день), необходимо не менее шести месяцев. Такая «оперативность», в том числе, отпугивает инвесторов. Отсутствие дифференцированного подхода приводит к тому, что небольшие предприятия уклоняются от проведения геологической разведки и получения лицензии.

Неоднозначно воспринимается предоставление специального разрешения на геологическое изучение недр с осуществлением опытно-промышленной добычи. Предоставление такого разрешения не специализированной организации, а заказчику работ (инвестору) на практике приводит к тому, что без оформления соответствующей проектной документации сразу проводится промышленная добыча и к дальнейшим работам по геологическому изучению недр у заказчика (инвестора) теряется интерес. Геологоэкономическая оценка месторождений, при такой ситуации не проводится, запасы сырья в Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых в Украине не утверждаются. По существу, в таких случаях происходит разбазаривание недр, наносится вред окружающей среде.

Действующая отечественная система предоставления недр в пользование также имеет ряд недостатков и нуждается в существенной доработке. Несовершенство Кодекса Украины о недрах и концентрация полномочий в одном органе центральной исполнительной власти (геологическое изучение, утверждение запасов, выдача специальных разрешений на использование недр, контроль за исполнением их условий, выдача лицензий на вид деятельности и т.д.) часто приводит к субъективному подходу. Это обусловлено еще и большим количеством согласований и одинаковыми требованиями для получения разрешения на разработку полезных ископаемых общегосударственного и местного значения. На это указывает тот факт, что имеют место неединичные случаи обжалования в судебном порядке решения рабочей комиссии по предоставлению специальных разрешений (лицензий) на использование участков недр, которые предоставляются Минприроды Украины по согласованию с советами разных уровней, органами горного надзора и рядом других инстанций. Процедура сложная, занимает немало времени и средств. Конечно, за оформлением лицензий нужен строгий государственный надзор. Но во всех ли случаях он должен быть одинаковым? Чтобы оформить, скажем, разрешение на добычу песка в поселке для строительства, недропользователь должен ехать в Киев, платить за проведение экспертизы, за полученную геологическую информацию, стоимость которой иногда приравнивается к стоимости, собственно, полезных ископаемых. Этими вопросами сегодня могли бы заниматься и органы на местных уровнях.

Действующий Кодекс Украины о недрах (1994 г.) исключительно важный документ, который сыграл в свое время положительную роль, но сейчас он нуждается в существенном дополнении новыми положениями в связи с изменениями в социально-экономической и общественной жизни страны. Система недропользования, на наш взгляд, должна быть упрощенной и одновременно способствовать эффективному использованию недр.

Сегодня подготовлена новая редакция указанного кодекса. Однако, считаем, что увеличение почти в два раза количества статей в проекте новой редакции кодекса не усиливает весомость документа, а делает его громоздким и слишком сложным для пользования. Кроме того, новый проект загружен положениями, которые должны содержаться в других соответствующих нормативных актах (Налоговом кодексе, законах Украины, инструкциях и др.).

К сожалению, на этом проблемы не исчерпываются. Так, в последние годы в шахтерских регионах приобрела массовый характер несанкционированная, то есть стихийная добыча угля. Неединичными стали случаи, когда во время несанкционированной добычи угля в так называемых «копанках» гибнут люди. Следует отметить, что к работам в таких подземных выработках привлекаются женщины и даже дети. Это порождает проблемы не только экономического, экологического и социального характера, но и приводит к причинению вреда месторождениям из-за нарушения технологий извлечения запасов, создает небезопасные условия труда.

И правоохранители, и работники Геоинформа Украины и представители науки экологического права считают, что картина с использованием и охраной недр была бы привлекательней, если бы органы местного самоуправления и исполнительной власти на местах полной мерой в рамках своей компетенции осуществляли надлежащий контроль в этой области. В частности, как уже отмечалось, у большинства недропользователей запасы полезных ископаемых являются неразведанными. А это способствует разворовыванию природных минеральных образований как общегосударственного, так и местного значения. Не все недропользователи обеспечили разработку проектов землеустройства, что в некоторой мере тоже создает предпосылки для самовольного захвата земельных участков под разработку полезных ископаемых. Еще одна проблема - то, что предприятия-недропользователи не имеют достаточного количества специалистов горной и маркшейдерской службы, существует неосведомленность работников в сфере законодательства о недрах и недропользовании, и с требованиями природоохранного законодательства.

Проверки, которые проводила, в частности, на протяжении прошлого года Государственная экологическая инспекция, показали, что значительная часть субъектов хозяйственной деятельности эксплуатировали месторождения полезных ископаемых с нарушением положений Кодекса Украины о недрах и другого горного и природоохранного законодательства. Прежде всего, речь идет о самовольной разработке недр, ненадлежащим оформлении права недропользования, в частности на добычу минеральных ресурсов; осуществление выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и водопользование без соответствующих разрешений.

Актуальными для Украины остаются проблемы вывода из эксплуатации отработанных шахт и скважин. В частности, существуют два способа их решения. Первый - консервация (сухая или влажная) горнодобывающего объекта, или, другими словами, временное прекращение извлечения полезных ископаемых. При этом следует отметить, что основные выработки сохраняются в рабочем состоянии для возобновления их эксплуатации, но, конечно, уже не с той мощностью, что раньше. Другой - это ликвидация горнодобывающего объекта, то есть полное и окончательное прекращение работ согласно с утвержденным проектом. Последнее обстоятельство совсем немаловажное, поскольку работы по ликвидации должны выполняться, прежде всего, без угрозы для безопасности жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, зданий и сооружений.

В последнее время приобрела общегосударственное значение и проблема устранения последствий закрытия угольных шахт на окружающую природную среду. Несвоевременное ее разрешение может привести к крайне негативным последствиям. Ведь в зонах влияния подземных горных разработок пребывают более 30 тысяч объектов на поверхности.

Решение затронутых в этом докладе и других проблем требует усовершенствования в законодательном порядке института управления в области недропользования и охраны недр в Украине. Пути и способы осуществления такой работы автор планирует раскрыть в процессе работы конференции.

17 июня 2015, 13:47
Источник, интернет-ресурс: Казахстанская Ассоциация юристов нефтегазовой отрасли (KPLA)

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Комментарии
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript