Допустимые ограничения права на доступ к информации. Использование трехчастного теста (Марьяна Захарченко, консультант Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан. Август, 2015 г.)

 

Допустимые ограничения права на доступ к информации. Использование трехчастного теста 

 

Подготовила Марьяна Захарченко,

консультант Академии государственного управления

при Президенте Республики Казахстан

Август, 2015 г.

 

Исследование проведено при содействии Офиса программ ОБСЕ в Астане. Мнения, изложенные в настоящем издании, отражают точку зрения автора и не обязательно совпадают с точкой зрения Офиса программ ОБСЕ в Астане.

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Вступление

1. Принцип максимальной открытости

2. Информация с ограниченным доступом и баланс интересов: международные стандарты и законы зарубежных стран

3. Элементы трехчастного теста

3.1. Определение общественного интереса

3.2. Существенный вред

3.3. Преобладания общественного интереса

4. Порядок применения трехчастного теста

Выводы

Приложение. Примеры общественных интересов на основании практики Европейского суда по правам человека

Список использованных источников

Информация об эксперте

 

Вступление

 

Разрабатывая законы о доступе к (свободе) информации в странах, которые являются членами международного сообщества и соблюдают или стремятся соблюдать принципы демократического развития, авторам будущих законов необходимо понимать, что эти законы должны отвечать международным стандартам свободы информации. Законы, которые противоречат этим стандартам, должны быть пересмотрены и/или отменены, поскольку они не способны в полной мере обеспечить реализацию права каждого на доступ к информации. Международные принципы свободы информации закреплены в Общей Декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Рекомендациях Совета Европы, Решениях международных судов и т.д. Как известно, одними с принципов-требований к закону о доступе к информации являются принципы, основанные на статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, разработанные международной организацией Артиклем 19. На выполнение принципов Артикль 19 разработала Модельный Закон о свободе информации - образец для внедрения в законах других стран. Так, данные принципы должны стать фундаментом будущего закона о доступе к информации страны, которая решила разработать и принять эффективный механизм реализации упомянутого выше права.

Об этих принципах уже неоднократно упоминалось в различных исследованиях, а также экспертизах подготовленного рабочей группой проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к информации». Некоторые из принципов отображены в этом законопроекте, некоторые - нет. Одной из причин отсутствия некоторых и очень важных принципов является недостаточное понимание разработчиков законопроекта порядка и механизмов применения этих принципов, то есть, как их реализовать на практике. Одним из таких фундаментальных принципов, который предлагается исследовать и разъяснить, является принцип максимального открытия информации и применение трехчастного теста при ограничении органами власти доступа к информации.

 

1. Принцип максимальной открытости информации

 

Принцип максимальной открытости информации или презумпция открытости информации гласит, что любая информация, которой владеют обладатели информации, считается открытой, если доступ к ней не был ограничен в соответствии с законом. Таким образом, должно существовать общее правило - вся информация органов власти открыта, а исключением из правила есть возможные ограничения из правила, прямо и четко определены законом. Надо отметить, что этот принцип - это основа закона, фундамент права каждого на доступ к информации, - то, на чем должны основываться остальные статьи закона.

Из презумпции открытого доступа к информации следует также невозможность автоматического ограничения доступа к категориям информации (например, любой конфиденциальной информации о физическом лице или любой информации в сфере национальной безопасности). То есть определенный класс информации не может быть исключен из общего режима доступа, что основывается на постулате открытости. Право на доступ к информации не может быть частичным - то есть касаться только определенного вида информации.

Государство не может ограничить право на доступ, заранее определив границы его применения, то есть, исключив определенные категории сведений из сферы этого права. Закон не может разделять информацию на всегда открытую и всегда закрытую. Это было бы внутренне противоречивым и, соответственно, неестественным. Поэтому только правило о презумпции открытости информации согласуется с правом на доступ к информации. Из этого также следует, что вопрос о возможности ограничения доступа, как исключение из открытости, должно решаться в отношении конкретной информации и при обстоятельствах конкретной ситуации, имеющиеся на момент принятия решения о возможности ограничения доступа. Такое конкретное рассмотрение возможности и правомерности ограничения доступа должен осуществляться с помощью применения трехчастного теста[1]. Артикль 19 обозначил этот принцип следующим образом[2]:

«Ограниченная сфера исключений: исключения должны быть понятными, описываться узко и подлежать строгому контролю на предмет «наличие вреда» и «общественный (публичный) интерес». Отказ органов власти обнародовать или предоставить информацию является неоправданным, если они не смогут доказать, что информация прошла трехчастный тест:

1) Цель закрытия информации должна быть четко определена законом (информация должна относиться к легитимной цели). Такая цель может включать только те интересы, которые определяют законные основания для отказа в обнародовании (предоставлении) информации и ограничиваться только такими исключениями, как общественный правопорядок, обеспечение режима конфиденциальности, национальная безопасность, коммерческая тайна и другая конфиденциальная информация, общественная или индивидуальная безопасность, эффективность и целостность процесса принятие решений властью. Исключения должны быть описаны узко, чтобы избежать включения информации, которая на самом деле не вредит легитимной цели.

2) Обнародование информации может повлечь существенный вред указанной в законе цели. Не является достаточным, чтобы информация просто принадлежала к сфере легитимной цели, определенной законом. Органы власти должны также доказать, что предоставление информации может одновременно принести как пользу, так и вред. Для того, чтобы неразглашение информации было законным и оправданным, оно должно содержать в себе угрозу причинения существенного вреда легитимной цели.

3) Вред, который может быть причиненным указанной цели, должен быть весомее, чем общественный интерес в получении информации. Даже если удалось бы доказать, что разглашение информации может нанести существенный вред легитимной цели, информация все равно подлежит обнародованию, если общественный интерес от разглашения преобладает вред.

Полный перечень легитимных целей (позволяющих ограничить доступ к информации), которые могут оправдать разглашение информации, должен быть закреплен законом. Этот список должен включать только те интересы, которые определяют законные основания для отказа в обнародовании документов, и ограничиваться только такими вопросами, как правопорядок, обеспечение режима конфиденциальности, национальная безопасность, коммерческая тайна и другая конфиденциальная информация, общественная или индивидуальная безопасность, эффективность и целостность процесса принятия решений. Исключения должны быть описанными узко и должны основываться скорее на содержании документа, чем на его отнесении к определенной категории. Для того, чтобы соответствовать этим стандартам, исключения должны быть, если это необходимо, ограниченными во времени.

Например, факт разоблачения коррупции в армии может показаться, на первый взгляд, таким, что угрожает национальной безопасности, но фактически со временем может способствовать устранению коррупции и укреплению вооруженных сил. Неразглашение информации может быть законным лишь в тех случаях, если раскрытие информации нанесет существенный вред легитимной цели[3].

Не является достаточным, чтобы информация просто принадлежала к сфере легитимной цели, предусмотренной законом. Органы власти должны доказать, что разглашение информации может нанести существенный вред указанной цели. Кроме того, даже если разглашение информации может нанести существенный вред легитимной цели, информация все равно подлежит обнародованию, если общественный интерес в ее разглашении преобладает вред. Важным в этом принципе то, что не гражданин (пользователь информации), а орган власти (обладатель информации), отказывая в доступе к информации, должен доказать правомерность и необходимость такого отказа, и если же общественный интерес в получении информации будет выше, чем вред от ее раскрытия, орган обязан предоставить такую ​​информацию.

Например, некоторая информация может относится к информации персонального характера, но в то же время, ее раскрытие позволит разоблачить коррупцию на высоком уровне в правительстве. Потенциальный вред легитимной цели должен быть взвешен по отношению к общественному интересу в раскрытии информации. Если преобладает общественный интерес в раскрытии информации, информация должна быть предоставлена.

Таким образом, при применении трехчастного теста необходимо подтвердить наличие всех трех условий для того, чтобы ограничение доступа стало возможным. В случае отсутствия хотя бы одного их условий, информация должна быть предоставлена. Трехчастный тест, по сути, имеет целью определение баланса интересов: защитой правомерного интереса от разглашения информации и удовлетворением общественного интереса в доступе к информации. Если в конкретной ситуации запроса и относительно запрашиваемой информации, преобладает защита правомерного интереса, то информация может быть ограничена в доступе; если же преимущество на стороне права общества знать определенную информацию, то доступ должен быть предоставлен.

 

2. Информация с ограниченным доступом и баланс интересов: международные стандарты и законы зарубежных стран

 

Практически во всех законах о доступе к информации зарубежных стран воплощена презумпция открытости информации. Доступ только к информации, которая подпадает под предусмотренные законом исключения, может быть ограничен.

Согласно Рекомендации Совета Европы о доступе к информации, находящейся во владении государственных органов[4] к таким исключений, в частности, относятся: интересы национальной безопасности, общественной безопасности, общественного порядка, экономического благосостояния страны, предупреждения преступлений или предупреждения разглашения информации, полученной конфиденциально, защита частной жизни и других легитимных частных интересов, но принимая при этом во внимание особую заинтересованность каждого лица в информации, которой владеют органы власти, и которая касается его лично. Примерно такие же исключения предусмотрены в Модельном законе о свободе информации, разработаны Артиклем 19.

В Рекомендации Совета Европы о доступе к официальным документам[5], предусмотрено, что «в доступе к официальному документу может быть отказано, если обнародование информации, которое в нем содержится, может повредить или скорее всего повредит интересам, указанным в пункте 1 (интересы национальной безопасности, право на защиту частной жизни и т.д.), если только общественный интерес в раскрытии такой информации не превышает потенциальный вред от ее раскрытия».

В 2004 году в Совместной декларации Специального докладчика ООН по вопросам свободы слова и выражения, Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации и Специального представителя Организации американских государств по вопросам свободы выражения было отмечено:

«Право на доступ должно подлежать узко и осторожно сформулированной системе исключений с целью защиты превосходящих публичных и частных интересов, в том числе защиту частной жизни. Исключения должны применяться только тогда, когда есть риск существенного вреда защищенному интересу и когда этот вред преобладает общий общественный интерес в получении доступа к информации. Орган власти, пытаясь отказать в доступе, должен доказать, что информация соответствует указанной системе исключений» [6].

Эти нормы отражены в законодательстве многих демократических государств и успешно применяется на практике. Например, в Законе Эстонии «О доступе к публичной информации» говорится, что «распорядитель информации должен раскрыть информацию, касающуюся фактов, вызвавших общественный интерес...» [7]. Закон Нидерландов «О публичном доступе к правительственной информации» предусматривает, что документы, которые содержат информацию с ограниченным доступом, могут быть обнародованы только тогда, когда «их важность не превышает важности защищенных интересов»[8]. Похожие правовые нормы отражены в законодательстве Швеции, Дании, Австрии, Финляндии, Ирландии.

В Законе Сербии «О свободном доступе к информации общественной важности» предполагается, что право на доступ к информации может, в исключительных случаях, быть ограничено насколько это необходимо в демократическом обществе для предотвращения серьезного нарушения преобладающего интереса, предусмотренного Конституцией или законом. Исчерпывающий перечень интересов, защита которых может обосновать ограничение доступа к информации, приведены в Законе. Отдельная статья регулирует доступ к персональной информации и предусматривает, что орган власти не должен удовлетворять право запрашивающего на доступ к информации, если таким образом будет нарушено право на защиту частных (личных) интересов, защиту репутации или любое другое право человека, к которому относится информация в следующих случаях:

Ø соответствующее лицо предоставило свое согласие,

Ø информация касается лица, события или факта общественного интереса, особенно когда речь идет о лице, занимающем государственную должность, или политического деятеля (при условии, что информация касается выполнение обязанностей соответствующего лица),

Ø поведение лица, в частности относительно своей личной жизни, предоставляет достаточное обоснование для запроса этой информации.

Закон Словении «О доступе к публичной информации» предусматривает ряд случаев, когда доступ к информации ограничивается. При этом доступ предоставляется, если общественный интерес в раскрытии информации преобладает над общественным интересом или интересом других лиц не раскрывать запрашиваемую информацию, кроме отдельных определенных законом случаев (информация, которая, согласно с Законом о секретных данных, отнесена к одному из двух самых высоких уровней секретности; информация содержит секретную информацию других государств или международных организаций, с которыми Словения заключила договор об обмене секретной информацией и т.п.). Таким образом, Закон Словении предусматривает трехчастный тест, но также содержит отдельные виды информации, которые не охвачены им и на которые распространено абсолютный запрет в раскрытии.

В таких случаях можно считать, что органы власти, принимая решение о раскрытии информации (которая по режиму доступа в соответствии с законом являются информацией с ограниченным доступом), раскрывают ее, если общественный интерес знать эту информацию выше, чем потенциальный вред от ее раскрытия. Например, на определенной территории, с разрешения компетентных органов власти, осуществляется строительство определенного стратегического объекта, которое влечет существенное загрязнение окружающей природной среды, что, в свою очередь, может оказать негативное влияние на жизнь и здоровье граждан. Информация о строительстве такого объекта, в соответствии с законом, является конфиденциальной (например, может составлять коммерческую тайну). Однако, по требованию общественности, или же по собственной инициативе, компетентный орган власти, применяя трехчастный тест, может раскрыть такую ​​информацию, так как вред от не раскрытия такой информации может быть гораздо весомее, как и общественный интерес знать эту информацию, чем потенциальный вред от ее раскрытия.

Исключения (ограничения) по обеспечению права на доступ к информации могут носить обязательный или дискреционного характер. Дискреционный характер нормы о возможности отказа в доступе к информации означает, что орган власти принимает решение о применении этой нормы. Это обеспечивает большую свободу при нахождении равновесия между интересами и вредом, который может быть причинен, чем в случае обязательного характера исключений, которые должны быть применены в каждом конкретном случае.

В случае, если законодательство требует от органов власти провести оценку возможных последствий разглашения информации, трехчастный тест (баланс интересов) применяется для определения, причинит ли раскрытие информации вред охраняемым законом общественным интересам в целом, или индивидуальным интересам, в частности. Данный тест предполагает взвешивания двух противоположных ценностей - последствий при раскрытии информации и последствий при ее засекречивании. Тест «причиненного вреда» применяется тогда, когда органы власти сосредотачивают свое внимание на потенциальном вреде, который может быть причинен интересам, защищенных законодательством. Если потенциальный вред, который может быть нанесен определенным интересам, может быть сравним с «противоположными» интересами, тогда два упомянутых выше тесты применяют вместе[9].

Следует также отметить, применяя трехчастный тест, следует понимать, что оценка возможности преобладания общественного интереса в раскрытии информации и риска нанесения существенного вреда легитимным целям в связи с раскрытием этой информации должна производиться в каждом отдельном случае предоставленного запроса. Например, риск для национальной безопасности во время войны может отличаться от того же риска в мирное время.

Другими словами - ограничение доступа к информации без применения трехчастного теста является незаконным и нарушает право человека на информацию. Любому ограничению доступа к информации со стороны распорядителя должно предшествовать применение «трехчастного теста».

 

3. Элементы трехчастного теста

 

В теории и практике трехчастный тест нередко отождествляют с другими похожими тестами такими, как[10]:

1) Тест причинения вреда.

Применяя данный тест, необходимо оценить, причинит ли раскрытие информации вред какому-либо интересу или праву (предусмотренному законом).

Применив тест причинения вреда, следует перейти к применению теста пропорциональности, который помогает обеспечить юридическую аргументацию принятых решений.

 

2) Тест пропорциональности.

Этот тест позволяет только те ограничения прав человека и других конституционных прав, которые необходимы для защиты интересов общественности и неотъемлемых прав других лиц. Данный тест является также способом сбалансирования различных прав или интересов, которые сталкиваются, когда возникает вопрос ограничения доступа к информации.

 

3) Тест преобладания общественного интереса.

При применении данного теста необходимо оценить, насколько потенциальный вред, который может быть причинен путем раскрытия информации весомее, чем интерес общественности в раскрытии информации, независимо от правовых ограничений в пользу закрытия информации. Таким образом, возникает конфликт двух прав или двух правомерных интересов (например, права на доступ к информации и права на защиту частных интересов, если речь идет о конфиденциальной информации о лице, права на доступ к информации и общественного интереса предупреждения преступлений или защиты национальной безопасности и т. д.). Тест пропорциональности выступает в качестве инструмента для нахождения баланса между этими двумя правами (интересами) - то есть, для определения, какое из прав (интересов) в конкретных обстоятельствах запрашиваемой информации превышает; что больше соответствует общественному интересу - предоставление доступа к информации или его ограничения.

 На самом деле, названные тесты являются составными элементами или критериями трехчастного теста. В данном исследовании речь будет больше идти о тесте преобладания общественного интереса, поскольку именно его очень сложно применять на практике.

Так, проверку, которую должно пройти любое ограничение доступа к информации, состоит из трех элементов-этапов:

1) установление защищенного правомерного интереса (легитимной цели);

2) определение возможности нанесения существенного вреда защищенному интересу;

3) доказательства преимущества вреда над общественным интересом в раскрытии информации.

 

3.1. Определение общественного интереса

В теории защищенные интересы разделяют на две группы - частные и общественные интересы.

Частные интересы, в свою очередь разделяются на индивидуальные (относятся к индивидууму и его/ее психическому состоянию в связи с материальным или нематериальным благом или личной ситуацией), общие - когда несколько индивидов преследуют определенную цель.

Общественные интересы могут объединять в себе социальные (интересы лиц, проживающих в социальном сообществе, в котором они преследуют свои частные интересы) и именно общественные (относятся к государству как к институции, которая исполняет политическую власть - интересы, защита которых является важной для всего демократического общества)[11].

Общественный интерес - это поддержание мира и порядка, которые государство должно обеспечить с помощью своих органов законами и механизмами принуждения. Это в интересах общества, что государство обеспечивает охрану окружающей среды, надлежащее управление пространством, общественную безопасность, безопасность дорожного движения и предоставляет коммерческие и некоммерческие общественные услуги. Например, общественный интерес в сфере культуры выражается повышением творческого развития, обеспечением связи и защиты культурного наследства на государственном и местном уровне. Под общественным интересом также можно понимать и защиту вышеупомянутых легитимных целей, установленных в законе.

Таким образом, первым шагом при применении трехчастного теста для решения вопроса ограничения доступа является определение, какому из перечисленных интересов соответствует такое ограничение. Поскольку доступ к информации является правом человека, распорядитель не может своевольно ограничить доступ с любой целью. Это может быть сделано только с целью защиты одного или нескольких из интересов, прямо указанных в законе. Это делает такие интересы защищенными, правомерными (легитимными). Для того чтобы можно было установить правомерность интереса, он должен быть достаточно четко артикулированным (достаточно конкретным) и представлять реальный и имеющийся интерес (он недолжен быть спекулятивным). При отсутствии этих признаков (конкретность и реальность правомерного интереса) трехчастный тест невозможно будет применить и проверить, действительно ли защита этого интереса может ограничить право на доступ к информации.

Можно навести следующие примеры ограничения доступа к легитимному интересу:

Ø Ограничение доступа к персональным данным физического лица может отвечать интересам защиты права на невмешательство в личную и семейную жизнь.

Ø Ограничение доступа к данным о юридическом лице - предотвращению разглашению конфиденциально полученной информации;

Ø Ограничение доступа к сведениям о военных объектах - интересам национальной безопасности;

Ø Ограничение доступа к информации о судимости лица - защиты репутации и права на невмешательство в личную жизнь;

Ø Ограничение доступа к информации о численности и оснащение сотрудников подразделений правоохранительных органов по поддержанию правопорядка - защиты общественного порядка с целью предотвращения беспорядков или преступлений;

Ø Ограничение доступа к информации о сотрудниках органов безопасности - интересам национальной безопасности и общественного порядка с целью предупреждения преступлений[12].

Рассматривая каждый легитимный интерес, необходимо понимать, что он должен быть четко и как можно узко прописан в законе. Вместе с тем, применяя трехчастный тест, мы имеем дело с тестом преобладания общественного интереса, который невозможно точно определить в законе и который применяется по-разному в каждом отдельном случае (смотр. Приложение - Примеры общественных интересов на основании практики Европейского суда по правам человека).

 

3.2. Существенный вред

Как уже упоминалось, тот факт, что ограничение доступа к информации касается одного из защищенных интересов, не является достаточным - обладатель информации должен обосновать, какой конкретный вред защищенным интересам будет нанесен предоставлением доступа к информации. При этом, такой вред должен быть реальным, а не гипотетическим. Например, если информация уже находится в свободном обращении (была обнародована обладателем или другим лицом, является общедоступной), то нанесение вреда разглашением в большинстве случаев уже не будет возможным. В случае возможного вреда нескольким интересам, следует привести обоснования для каждого интереса отдельно. Однако, с данного правила также могут быть исключения - вред защищенному интересу может сохраняться после обнародования информации (дело Европейского суда по правам человека - ЕСПЧ)[13]:

 

В деле «Алексей Овчинников против России» (Aleksey Ovchinnikov v. Russia) журналист оспаривал свое привлечения к гражданской ответственности за разглашение информации о частной жизни в статьях в газете о совершении малолетними родственниками нескольких чиновников (детьми двух федеральных судей и внуком заместителя начальника областной дорожной полиции) преступных действий во время отдыха в детском лагере. Вся обнародована информация основывалась на официальном расследовании и была достоверной. Заявитель в своей статье назвал имена малолетних нарушителей и их родственников.

Однако еще до публикации его статей эта информация уже была известна общественности, была обнародована другой газетой и обсуждалась в сети интернет. Заявитель приводил каких-либо новых деталей, ранее не были обнародованы. Соответственно на момент публикации информация более не конфиденциальной и уже стала доступной общественности.

Таким образом, ЕСПЧ признал, что интерес защиты информации о лице малолетних нарушителей и их родственников был значительно уменьшен, а конфиденциальности больше не было требованием, преобладала свободу распространения информации. В то же время, Суд признал, что при некоторых обстоятельствах ограничения на воспроизведение информации, которая уже стала достоянием общественности, может быть оправданным, например, для предотвращения дальнейшего распространения деталей частной жизни лица, не принадлежащие к сфере любой политической или общественной дискуссии по вопросам общей важности. Суд отметил, что в случаях публикаций, касающихся подробностей частной жизни лица с целью удовлетворения любопытства определенной аудитории, право лица на эффективную защиту своей частной жизни преобладает журналистскую свободу слова.

ЕСПЧ решил, что информация об участии внука должностного лица в инциденте не делала никакого вклада в такую ​​общественную дискуссию. Общественность не имела правомерного интереса знать о семейных делах этого лица, не относящиеся никоим образом его официальных функций. Суд учел то, что внук был несовершеннолетним и поэтому не подлежал уголовной ответственности. Поэтому это дело отличалась от случаев, когда журналисты сообщают о криминальном производстве, тем самым реализуя свое право и одновременно обязанность распространять информацию о вопросах общественного интереса.

ЕСПЧ таким образом пришел к выводу, что обнародование заявителем имен малолетних и официальных должностей их родственников не делало никакого вклада в дискуссию по вопросам правомерной общественного интереса. Хотя эта информация ранее была обнародована другими газетами, гражданская ответственность, применена к заявителю, была обоснована с целью предотвращения дальнейшее распространение в прессе подробностей частной жизни жалобщиков.

Между предоставлением доступа к информации и вредом защищенному интересу должна существовать прямая причинно-следственная связь. Обладатель должен объяснить, каким образом разглашение информации приведет к причинению вреда, то есть, каким образом предоставление доступа к информации («причина») может выступить причиной нанесения вреда защищенному интересу («следствие»). Соответственно должна быть доведена объективная связь между доступом к конкретной информации и последующим нанесением вреда защищенному интересу в конкретных обстоятельствах дела.

Обладатель должен объяснить, какие значительные, серьезные негативные последствия для защищенного интереса могут быть вызваны предоставлением доступа к запрашиваемой информации. Кроме того, вред защищенному интересу должен быть существенным, то есть ощутимым, значительным, таким, что существенно повлияет на защищенные законом интересы и не позволит их реализовать в полной мере. В любом случае, «существенность» вреда является оценочной категорией, применение которой зависит от обстоятельств конкретной ситуации.

На практике, с течением времени, вред защищенному интересу может уменьшаться (дело ЕСПЧ)[14]:

 

Решение по делу «Едисьйон Плон против Франции »(Éditions Plon v. France).

Компания-заявитель издала книгу с изложением секретной медицинской истории бывшего Президента Франции Миттерана (в частности, то, что последний был болен раком и скрывал это около 10 лет, находясь на должности президента). Книга вышла в свет через 9 дней после смерти бывшего президента. На следующий день, по срочному позовом родины умершего, суд постановил временно запретить копированию книги. Основанием стала жалоба семьи о нарушение врачебной тайны, нарушение права на защиту личной жизни умершего и причинение морального вреда чувством членов семьи.

Примерно через 10 месяцев после этого суд вынес решение по существу дела и постановил оставить бессрочно в силе запрет на распространение книги и возместить истцам моральный ущерб.

ЕСПЧ признал правомерными интересы, для защиты которых французскими судами были применены указанные ограничения («предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально», «защита прав других»). Суд учел также, что книга составляла предмет общественного интереса (право общества быть информированным о любом серьезное заболевание главы государства и о том, был способен человек, который знал о своей серьезной болезни, занимать высшую государственную должность; общественный интерес в прозрачности политической жизни).

ЕСПЧ признал обоснованной и пропорциональной временный запрет, в частности, учитывая время выхода книги (сразу после смерти Миттерана), и то, что вред, причинен репутации умершего, был особенно серьезным в таких условиях. В то же время Суд признал нарушение статьи 10 Конвенции последующий постоянный запрет на распространение книги как таковой, который не отвечает «насущной общественной потребности» и, соответственно, был непропорциональным. Суд отметил, что «чем больше времени всплывало, тем больший общественный интерес в обсуждении истории пребывания у власти Президента Миттерана преобладал требования защиты прав Президента по соблюдению врачебной тайны». «Кроме того, на время... решение суда, не только было продано уже 40,000 экземпляров книги, но она была распространено в сети Интернет и подробно обсуждена в СМИ. Соответственно, сохранение врачебной тайны не могло больше быть требованием, которое преобладало».

 

Для того, чтобы проанализировать возможность причинения вреда, обладателю информации следует определить степень вероятности причинения вреда. Это также будет иметь значение для последующего сбалансирования возможной вреда с общественным интересом в доступе к информации. Рекомендуется использовать следующие уровни вероятности наступления вреда (в сторону уменьшения):

1) вред скорее всего будет причинен (вероятность более 50%);

2) реальный шанс причинения вреда (но вероятность меньше 50%);

3) причинение вреда возможно, но маловероятно;

4) существует только абстрактная (исключительно гипотетическая) вероятность причинения вреда.

В случае варианта 4 (существование чисто гипотетической вероятности) трехчастный тест не стоит далее применять; соответственно, информация не может быть ограничена в доступе[15].

 

3.3. Преобладания общественного интереса

Третьим составляющим элементом трехчастного теста является проверка на преобладание общественного интереса - определение, действительно ли вред, который может быть причинен защищенному интересу, преобладает общественный интерес. Однозначного определения, что такое общественный интерес, не существует, - это гибкое понятие, которое меняется со временем и зависимо от обстоятельств конкретного дела. Общественный интерес можно определить, как нечто, что приносит пользу обществу.[16] При этом то, что только интересует или развлекает общество, является сенсационным, не представляет общественный интерес (например, подробности личной жизни политика или иного публичного деятеля, которые не касаются публичных функций или публичной роли лица). Перечень информации, которая составляет предмет общественного интереса, может включать информацию, которая: свидетельствует об угрозе государственному суверенитету, территориальной целостности; обеспечивает реализацию конституционных прав, свобод и обязанностей; свидетельствует о возможности нарушения прав человека, введение общественности в заблуждение, вредные экологические и другие негативные последствия деятельности (бездеятельности) физических или юридических лиц[17].

Применяя тест преобладания общественного интереса, по сути, проводится сбалансирования (взвешивания) двух интересов - интереса ограничения доступа и интереса раскрытия информации. При этом следует установить, какой интерес преобладает, а именно - какой интерес в конкретных обстоятельствах рассмотрения запроса больше соответствует общественным интересам, интерес есть приоритетным. Это сложная задача, поскольку предусматривает оценивание значимости различных обстоятельств, специфики конкретной ситуации и решения конфликта между двумя или более интересами (правами). Невозможно четко заранее определить, в каких случаях можно ограничить доступ, в каких - нет. Сбалансирование осуществляется в момент рассмотрения запроса с учетом конкретных обстоятельств. При этом, приоритетом является раскрытия информации: в случае сомнения или равенства двух интересов предпочтение следует предоставить раскрытию информации.

 

Когда нужно применять тест преобладания общественного интереса? Однозначно в тех случаях, когда закон предусматривает, что определенная информация является ограниченной в доступе (государственной, коммерческой или иной тайной, информацией персонального характера). Тест преобладания общественного интереса позволяет «игнорировать» грифы секретности информации, поэтому его (тест) нужно применять крайне осторожно и профессионально, чтобы не ставить под угрозу правовую защиту такой информации. Этот тест - это «модернизация» принципа возможности исключений в доступе к информации.

Говоря об исключениях, во множестве стран различают абсолютные и относительные (условные, квалифицированные) исключения (Великобритания, Австралия). Относительные исключения - это те, относительно которых мы можем применять тест преобладания общественного интереса, несмотря на законодательные ограничения, и можем решить, что информация является открытой. Когда мы говорим об абсолютных исключениях, тест балансирования общественного интереса не может быть применен. Поэтому абсолютных исключений в каждой стране должно быть как можно меньше[18].

 Во многих странах тест баланс интересов или преобладания общественного интереса применяется в административных спорах (делах) уполномоченными по вопросам доступа к информации или судам, которые взвешивают, не нарушит ли право общественности знать чьи-либо права или же легитимные цели, установлены законом. Уполномоченный Великобритании по вопросам информации утверждает, что тест баланс общественного интереса дает понять не то, что ИНТЕРЕСНО ОБЩЕСТВЕННОСТИ, а то, что является В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВЕННОСТИ. Применяя данный тест, орган власти (обладатель информации) просто решает, будет ли удовлетворен интерес общественности раскрытием или закрытием информации, не смотря на легитимные исключения в доступе к информации. Главной целью закона о доступе к информации является обеспечение доступности информации, и это должно рассматриваться в качестве платформы, которая сама по себе представляет общественный интерес.

 В предисловии Закона Великобритании о свободе информации 2000 года Уполномоченный по вопросам информации перечислил следующие факторы общественного интереса, которые должны способствовать раскрытию информации:

Ø Содействие пониманию и участию в общественной дискуссии по повестки дня. Этот фактор должен приниматься во внимание, если разглашение информации позволит сделать дебаты более обоснованные дебаты по усмотрению правительства или местных органов власти.

Ø Содействие подотчетности и прозрачности органов власти в принятии ими решений. Возложение на органы власти и должностные лица обязанности предоставлять обоснованные объяснения за принятые ими решения улучшит качество решений и управления.

Ø Содействие подотчетности и прозрачности в расходовании государственных средств. Общественный интерес может состоять, например, в контексте оказания общественных услуг частным сектором, если разглашение информации, обеспечивает большую конкуренцию и выгоду (VfM). Раскрытие информации в части доходов и расходов может также обеспечить общественность личной честности избранных лидеров и должностных лиц.

Ø Обеспечения понимания физическими и юридическими лицами решений, принятых органами власти, которые влияют на их жизнь, а в некоторых случаях, оказание помощи отдельным лицам в оспаривании таких решений.

Ø Распространение информации, затрагивающей здоровье населения и общественную безопасность. Немедленное раскрытие информации научными и другими экспертами может способствовать не только предотвращению несчастных случаев или вспышек болезни, но может также увеличить общественное доверие к официальным научным рекомендациям[19].

Этот перечень возможных общественных интересов в доступе к информации можно дополнить следующими примерами:

1) Содействие дискуссии по вопросам, которые волнуют общество или его часть, необходимость разъяснения вопросов, которые важны для актуальной общественной дискуссии (право общественности иметь «полную картину» по определенному дискуссионному вопросу).

2) Выяснение и понимание причин, которые лежат в основе решений, которые принимает орган власти.

3) Усиление подотчетности и подконтрольности власти обществу в целом, в том числе, путем обеспечения прозрачности процесса подготовки и принятия властных решений.

4) Действенный контроль за поступлением и расходованием государственных средств, распоряжением государственным или коммунальным имуществом.

5) Предотвращение растраты, присвоения государственных средств и имущества, предотвращения незаконного личного обогащения государственных служащих.

6) Защита окружающей среды, выявления причиненного или возможного вреда экологии, осведомленность о действительном состоянии окружающей среды и факторы, которые на него влияют.

7) Выявление рисков для здоровья людей, для общественной безопасности и порядка, предотвращения их и их последствий.

8) Выявление вредных для человека последствий деятельности (бездействия) физических или юридических лиц.

9) Информирование о деятельности органов власти, об их внутренних правилах, организацию работы и т.п.

10) Информирование о деятельности и поведении публичных лиц, то есть лиц, занимающих должности на государственной службе и / или пользуются государственными ресурсами, а также, в более широком смысле, лиц, которые играют определенную роль в общественной жизни - в политике, экономике, искусстве, социальной сфере, спорте или в любой другой сфере.

Конечно, этот список не является исчерпывающим; могут быть и другие факторы, которые должны быть приняты во внимание в зависимости от запроса на доступ к информации. Например, раскрытие информации может способствовать научным достижениям, обеспечить лучшее функционирования финансовых и валютных рынков или оказать помощь в доступе к правосудию и обеспечении иных фундаментальных прав.

 Применяя тест преобладания общественного интереса (балансируя два интересы и принимая решения, преобладает ли вред защищенному интересу общественный интерес в раскрытии информации), необходимо учитывать некоторые правила, которые помогут принять правильное решение и баланс между конкурирующими интересами. К таким правилам можно отнести[20]:

1) Чем меньшая вероятность причинения вреда, тем больше преимущество предоставляется раскрытию информации.

2) Чем более серьезные интересы, существенный вред которым может быть нанесенный, тем больше предпочтение отдается отказу в доступе к информации (самыми серьезными являются, например, интересы защиты жизни и здоровья человека, защиты интересов ребенка, прав недееспособных лиц, ищущих убежища или других лиц, нуждающихся в особой защите, или неразглашении уязвимой информации о физическом лице).

3) Представление запроса журналистом, представителем общественной организации, общественным активистом является дополнительным аргументом в пользу преимущества общественного интереса в предоставлении информации.

4) Если часть информации / документов по вопросам, которых касается запрос, уже публично доступны, это служит доводом в пользу преимущества общественного интереса в раскрытии.

5) Если запрос касается вопроса, который является объектом острой общественной дискуссии в момент запроса (касается актуальной дискуссии, которая ведется, например, в средствах массовой информации, парламенте или местном совете), то это служит доводом в пользу преимущества общественного интереса в раскрытии информации.

6) Чем больше времени прошло с момента создания документа, тем меньшим - в большинстве случаев - будет потенциальный вред в разглашении и, соответственно, тем большее предпочтение отдается раскрытию информации.

7) Чем большего количества лиц (физических или юридических) касается запрашиваемая информация (например, может быть полезной для них или предотвратить причинение им вреда), тем больше предпочтение отдается раскрытию информации.

8) Если информация касается государственного деятеля, то это дополнительный довод в пользу раскрытия информации; такая информация может быть ограничена в доступе только через серьезные обстоятельства и высокую вероятность нанесения существенного ущерба. Чем высшую должность занимает лицо, тем меньшая возможность ограничения доступа к информации о ней.

9) Только очень серьезные доводы в пользу общественного интереса в разглашении информации могут превысить возможный ущерб интересам защиты права на невмешательство в личную жизнь и защиты персональных данных, когда речь идет о так называемых уязвимых персональных данных (данных о расовом или этническом происхождении, политических, религиозных или мировоззренческих убеждений, членство в политических партиях и профессиональных союзах, осуждение к уголовному наказанию, а также данные, касающиеся здоровья, половой жизни, биометрических или генетических данных).

10) Ограничение доступа должно быть пропорциональным относительно правомерного интереса, который защищается, - то есть ограничение не должно «идти дальше», чем это минимально необходимо для защиты указанного интереса. Соответственно, трехчастный тест применяется к различным частям запрашиваемой информации (документа) - если существенный вред правомерному интересу преобладает общественный интерес относительно лишь части документа (части запрашиваемой информации), то остальные части документа должны быть предоставлены. Другими словами - информация может быть ограничена в доступе только в той части, которая прошла трехчастный тест.

11) В случае равного веса доводов в пользу ограничения доступа и доводов в пользу раскрытия информация, предпочтение отдается раскрытию информации, учитывая презумпцию открытости информации.

 

4. Порядок применения трехчастного теста

Трехчастный тест применяется в двух случаях:

1) при отнесении обладателем информации к служебной или государственной тайне (к другим тайнам информация должна относиться непосредственно соответствующими законами, которые предусматривают охрану той или иной тайны, например, врачебной, адвокатской и т.п.);

2) при рассмотрении запроса о доступе к информации с ограниченным доступом (независимо от наличия предварительного решения о таком ограничения).

Таким образом, если документ содержит гриф ограничения доступа к информации («ДСП», гриф секретности), не означает, что трехчастный тест не должен применяться.

Возможны ситуации, когда запрашиваемая информация может быть (или уже была) отнесена к информации с ограниченным доступом (например, информация о физическом лице), но в то же время существуют нормы законов, которые прямо запрещают ограничивать доступ к такой информации. В таких случаях трехчастный тест не применяется, и информация подлежит обязательному предоставлению по запросу. Это объясняется тем, что в таких случаях законодатель уже, по сути, провел проверку на общественный интерес и решил, что для определенных категорий информации общественный интерес в открытости всегда будет преобладать возможный ущерб другим правам и интересам. Например, речь может идти о сведениях, которые содержатся в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления. Такие сведения (за некоторыми исключениями, четко определенными в законе) запрещено ограничивать в доступе и, например, не предоставлять по запросу, и это точно должно быть предусмотрено в соответствующем законе[21].

В проекте Закона Республики Казахстан также четко предусмотрен перечень информации, доступ к которой не подлежит ограничению. К такой информации относится информация:

1) о чрезвычайных ситуациях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

2) о состоянии здравоохранения, санитарии, демографии, миграции, образования, культуры, социальной защиты, экономики, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

3) об актах терроризма;

4) о состоянии экологии, противопожарной безопасности, а также о санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов;

5) о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам и организациям;

6) о фактах нарушения прав и свобод гражданина;

7) о размерах золотовалютных активов Национального Банка Республики Казахстан и правительственного (бюджетного) резерва драгоценных металлов и драгоценных камней;

8) содержащей тексты нормативных правовых актов, за исключением нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты и иные охраняемые законом тайны, а также их проекты;

9) о формировании и расходовании средств из республиканского и местного бюджетов, за исключением сведений, содержащих государственные секреты;

10) о контроле за расходованием средств из республиканского и местного бюджетов, за исключением сведений, содержащих государственные секреты;

11) о доходах политических государственных служащих и лиц, исполняющих управленческие функции в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет более пятидесяти процентов, в том числе в национальных управляющих холдингах, национальных холдингах, национальных компаниях, национальных институтах развития, акционером которых является государство, их дочерних организациях, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которых принадлежат им, а также юридических лицах, более пятидесяти процентов голосующих акций (долей участия) которых принадлежит указанным дочерним организациям;

12) о фактах нарушения законности обладателями информации, их должностными лицами;

13) о массовых репрессиях по политическим, социальным и другим мотивам, в том числе находящиеся в архивах[22].

 Применяя трехчастный тест, очень важно понимать, что доступ к информации может быть ограничен лишь в том случае, если обладатель информации это обоснует на основании критериев трехчастного теста. С этого следует, что обязанность доказывания возможности ограничения доступа к информации возлагается именно на обладателя информации. Соответственно, пользователь информации не должен при предоставлении запроса доказывать, что информация должна быть открыта / предоставлена.

Трехчастный тест применяется обладателем информации после получения запроса на информацию, если запрашиваемая информация была отнесена к информации с ограниченным доступом. Отказ в предоставлении доступа к запрашиваемой информации на основании ее принадлежности к категории информации с ограниченным доступом, без применения трехчастного теста, считается неправомерным отказом в доступе к информации. Применение критериев трехчастного теста осуществляется с учетом ситуации на момент рассмотрения запроса - то есть наличие защищенного интереса, существенного вреда, и преобладания вреда над общественным интересом устанавливается обладателем информации в момент принятия решения об отказе или предоставлении доступа к запрашиваемой информации. Даже если раньше трехчастный тест неоднократно применялся обладателем той самой запрашиваемой информации, при поступлении нового запроса тест применяется заново с проверкой всех трех критериев, позволяющих ограничить доступ к информации. То есть рассмотрение запроса осуществляется конкретно и специально в свете обстоятельств, которые имеют место в момент рассмотрения запроса.

Пользователь информации не должен доказывать или объяснять, в чем заключается общественный интерес в раскрытии информации и почему он преобладает интерес в ограничении доступа. Это обязанность обладателя информации. Это объясняется тем, что пользователь не имеет доступа к информации, которая находится во владении обладателя, может только догадываться о ее содержание и поэтому находится в худшем положении по сравнению с обладателем - именно обладатель владеет лучшими возможностями для анализа всех обстоятельств и принятия решения. Обладатель информации обязан по собственной инициативе применить трехчастный тест, проверяя соответствие ограничения доступа трем требованиям (критериям) теста. При рассмотрении запроса обладатель информации может (хотя и не обязан) консультироваться с пользователем информации - просить объяснения имеющихся обстоятельств, даже спросить у пользователя, почему он считает, что доступ к информации должен быть предоставлен, несмотря на статус информации с ограниченным доступом. Пользователь, в свою очередь, не обязан предоставлять такое объяснение и может игнорировать подобные просьбы. Отказ пользователя объяснить свой запрос, обосновать общественный интерес и т.п. ни в коем случае не может быть основанием для отказа в предоставлении доступа к информации и не может учитываться как фактор в пользу ограничения доступа (довод в пользу отсутствия общественного интереса или преобладания вреда над общественным интересом в раскрытии)[23].

Следует также отметить, что в случае обжалования пользователем информации отказа в доступе к информации, обладатель информации обязан представить доказательства такого отказа. Таким доказательством может быть проведения соответственной проверки непосредственно в тексте отказа. Для документирования трехчастного теста рекомендуется применять специальную форму, где следует детально описать все этапы проверки и аргументировать принятое решение с достаточной мерой детализации.

 В любом случае, применяя трехчастный тест, обладателям информации целесообразно воспользоваться такими правилами, как:

1. ОСТАНОВИСЬ,

2. ПОДУМАЙ,

3. ОБОСНУЙ.[24]

Трехчастный тест нельзя применять в спешке - необходимо тщательное взвешивание всех обстоятельств. В случае принятия решения, что конкретная информация должна быть раскрыта для общественности, обладатель информации должен быть готовым обосновать такое решение.

 

Выводы

 

В проекте Закона республики Казахстан «О доступе к информации» нормы о наличии и необходимости применении трехчастного теста при принятии решения об ограничении доступа к информации отсутствуют. Это отчасти связано с недостаточным пониманием разработчиками, каким образом данный тест следует применять на практике. Надеемся, что предоставленное исследование помогло разобраться в существующей проблеме, разъяснив содержание, предназначение и порядок применения трехчастного теста.

Вместе с тем, следует в который раз отметить, что единственного правила и подхода к применению трехчастного теста, особенно теста преобладания общественного интереса, не существует. Важно понимать, что применяя данный тест, обладателем информации должны скрупулезно оцениваться все обстоятельства и критерии в каждом конкретном случаи при принятии решения о раскрытии информации или же об ограничении ее в доступе. Несмотря на сложности, возникающие при применении трехчастного теста, в законах о доступе к информации большинства стран мира этот тест нашел свое отображение и применяется на практике, поскольку без презумпции открытости информации и следственно без трехчастного теста, закон о доступе к информации теряет свой смысл и предназначение, теряет свою главную цель - обеспечение эффективной реализации «конституционного права каждого свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом»[25].

Статья 5 проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» («Ограничение права на доступ к информации») содержит лишь первый из трех составляющих элементов трехчастного теста: «Право на доступ к информации может быть ограничено только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». Очевидно, этой нормы недостаточно для того, чтобы избежать незаконное ограничения доступа к информации. Поэтому, предлагаем вернуться к норме предыдущей версии законопроекта (от апреля 2012 года), статья 7 которого предусматривала, что доступ к информации может быть ограничен только в соответствии с законами Республики Казахстан и при соблюдении всех нижеследующих требований в совокупности:

1) в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения;

2) в целях исключения условий для нанесения существенного вреда охраняемым законам интересам;

3) когда вред, нанесенный охраняемым законом интересам вследствие раскрытия информации, более существенен, чем польза от удовлетворения общественного интереса.

4) при наличии обоснования законности такого ограничения.

В этом положении содержался аналог трехчастного теста или проверки на вред и общественный интерес. Включение этих положений в текст законопроекта будет очень позитивным шагом и будет соответствовать международным стандартам. Принятие и реализация в Казахстане Закона «О доступе к информации» с внедрением в нем трехчастного теста в дальнейшем выработает практику применения этого теста. Видится целесообразным подготовка профессионального комментария к законопроекту, пособий для государственных чиновников по применению трехчастного теста, составление необходимых форм для обоснования ограничения доступа к информации при применении трехчастного теста и т.п. Сегодня задача законодателя - закрепить в Законе «О доступе к информации» презумпцию открытости информации и применение трехчастного теста при ограничении доступа к информации - как фундаментальный принцип, гарантию обеспечения права каждого на доступ к информации.

 

 

Приложение

Примеры общественных интересов на основании практики
Европейского суда по правам человек
а
[26]

 

Дело «Кудешкина против России» (Kudeshkina v. Russia, заявление № 29492/05, решение от 26.02.2009) - общественный интерес в информации о давлении на судей.

Дело касалось нарушения права на выражение взглядов судьи, которая была освобождена от должности после ее интервью в СМИ, в котором она прокомментировала поведение различных должностных лиц, в том числе председателя суда, в резонансном судебном деле о коррупции, которую рассматривала заявительница. В своем решении ЕСПЧ отметил, что вопросы функционирования системы правосудия представляют общественный интерес. В своем интервью заявительница ссылалась на тревожную ситуацию в судах и утверждала, что случаи давления на судей были повсеместными и к этой проблеме следует было серьезно отнестись с тем, чтобы сохранить независимость судебной системы и общественное доверие к ней. Суд отметил, что таким образом судья, несомненно, подняла очень важный вопрос общественного интереса, который должен быть предметом свободного обсуждения в демократическом обществе.  

 

Дело «Венгерский союз гражданских прав против Венгрии» (Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, заявление № 37374/05, решение от 14.04.2009) - общественный интерес в содержании обращения депутата по вопросу конституционности закона.

Дело касалось отказа Конституционного Суда Венгрии предоставить по запросу общественной организации «Венгерский союз гражданских прав» текст конституционного представления депутата парламента по конституционности отдельных положений уголовного законодательства. Отказ обосновывался отсутствием согласия депутата на распространение этой информации и защитой его личной жизни. ЕСПЧ признал, что обращение в Конституционный Суд относительно проверки положений законодательства на соответствие конституции, особенно депутатом парламента, без сомнения, составило общественный интерес и было важным для общества. Такая информация способствовала бы общественной дискуссии по важному вопросу.

 

Дело Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung v. Austria, (заявление № 39534/07, решение от 28.11.2013) - общественный интерес в информации о разрешениях на отчуждение земельных участков.

Заявитель по делу (общественная организация) оспаривал отказ в предоставлении доступа к решениям за определенный период региональной комиссии по согласованию операций с недвижимостью о предоставлении разрешений на операции с землей сельскохозяйственного или лесохозяйственного назначения. Указанная комиссия была органом государственной власти и оказывала согласие на отчуждение сельскохозяйственных или лесных земель. ЕСПЧ признал общественно важными (представляющие общественный интерес) цели деятельности общественной организации, в которых соответствующая информация собиралась, а именно сохранение земель, используемых для сельского и лесного хозяйства, предотвращение передачи таких земель для жилой застройки (вопросы передачи собственности на указанные земли и ее влияния на общество).

 

Дело «Янович и другие против России» (Janowiec and Others v. Russia, заявления №№ 55508/07 и 29520/09, решение от 21.10.2013) - общественный интерес в информации о расследовании преступлений тоталитарного режима.

В деле родственники погибших во время резни в Катыни в 1940 году оспаривали неэффективное расследование тех событий российскими властями после 1990 года. ЕСПЧ признал общественный интерес в прозрачном расследовании преступлений предыдущего тоталитарного режима и, соответственно, в информации о таком расследовании, в том числе в материалах соответствующего уголовного производства.

 

Дело «Столл против Швейцарии» (Stoll v. Switzerland, заявление № 69698/01, решение от 10.12.2007) - общественный интерес в информации о дипломатических переговорах по актуальному вопросу и позицию правительства.

В деле речь шла о разглашении журналистом тайного отчета, подготовленного послом Швейцарии в США, по стратегии, которую следует избрать правительства Швейцарии во время переговоров между Всемирным еврейским конгрессом и швейцарскими банками о компенсации жертвам Холокоста за невостребованные активы, размещенные в швейцарских банках. ЕСПЧ признал общественный интерес в информации о взглядах посла на этот вопрос, а также в вопросе нахождения удовлетворительного решение проблемы невостребованных средств, где речь шла о значительных суммах денег. При этом, общественный интерес не ограничивался гражданами Швейцарии, а касался широкого международного сообщества, поскольку речь шла о вопросах с важным моральным аспектом и вопрос, касающийся выживших во Второй мировой войне и их семей и потомков. Суд учел, что журналистские материалы были обнародованные в контексте общественной дискуссии по вопросу, который широко освещался в швейцарских СМИ и который глубоко разделил общественное мнение в Швейцарии, а именно - вопрос компенсации жертвам Холокоста за невостребованные депозиты на счетах швейцарских банков. Обсуждение вопроса активов жертв Холокоста и роли Швейцарии во Второй мировой войне в то время было очень горячим и имело международное измерение. ЕСПЧ признал, что общество имело законный интерес в получении информации о должностных лицах, которые имели дело с таким чувствительным вопросом, их стиль и стратегию переговоров - такая информация была одним из средств для общественности для формирования мнения по поводу идей и позиций политических лидеров. ЕСПЧ установил также, что общественный интерес заключался не только в информировании читателей газеты по актуальному вопросу, но и в интересе органов власти обеспечить положительный и удовлетворительный результат дипломатических переговоров, которые проводились в то время. Соответственно, следовало сбалансировать два общественных интересы.

 

Дело «Фресоз и Руар против Франции» (Fressoz and Roire v. France, заявление № 29183/95, решение от 21.01.1999) - общественный интерес в информации об оплате труда руководителя крупной частной компании.

В деле речь шла о статье в прессе о доходах руководителя одного из крупнейших автопроизводителей Франции. ЕСПЧ отметил, что статья была обнародована во время большого трудового спора и забастовки на предприятии, работники которого требовали повышения заработной платы, в чем им было отказано руководством. В статье указывалось, что председатель компании получил значительное увеличение своей зарплаты в этот период. Поэтому статья делала вклад в общественную дискуссию по вопросу общего интереса. Значение этой информации выходило за рамки дискуссии только в отношении председателя компании как лица, а касалось дискуссионных вопросов общего интереса, учитывая важность и роль руководителя, масштаб трудового спора и размер компании. Поэтому статья касалась не репутации или прав главы компании, а управление компанией, которой он руководил, и это составляло общественный интерес.

 

Дело «Романенко и другие против России» (Romanenko v. Russia, заявление № 11751/03, решение от 08.10.2009) - общественный интерес в информации об использовании природных ресурсов.

Заявители по делу - издатели газеты - жаловались на решение суда об удовлетворении гражданских исков против них, поданных местным управлением судебного департамента в связи с опубликованным в газете материалом. Материал содержал утверждение о массовых нарушениях законодательства по заготовке леса в Приморском регионе и незаконной продаже леса в Китай. В статье, в частности, отмечалось, что после выделения квоты на покупку леса для местных судебного департамента и полицейского управления количество нарушений в сфере лесозаготовки выросла. Суд в своем решении отметил, что указанные вопросы составляли особый общественный интерес в этом регионе, где лесная промышленность была одним из главных работодателей. Суд также сослался на другие решения, в которых неоднократно указывалось на то, чтоинформация по вопросам управления общественными ресурсами является основополагающей для права общественности получать информацию и существует соответствующая обязанность СМИ ее сообщать (например, решения по делам Busuioc v. Moldova, заявление № 61513/00; Cumpǎnǎ and Mazǎre v. Romania [GC], заявление № 33348/96).

 

Дело «Флакс против Молдовы» (Flux v. Moldova (№ 7), № 25367/05, решениеот 24.11.2009) - общественный интерес в информации о строительстве жилья для депутатов за государственный счет.

В деле речь шла о журналистском материале в газете «Флакс» по выделению депутатам парламента квартир в доме, который принадлежал парламенту, и о скрытии соответствующей информации (указывалось, в частности, что руководство парламента отказало одному из депутатов в предоставлении информации об этих квартирах). ЕСПЧ отметил, что статья касалась вопроса расходования государственных средств парламентским руководством в непрозрачный способ, что составляло предмет настоящего общественного интереса.

 

Дело «Тома против Люксембурга» (Thoma v. Luxembourg, № 38432/97,ь решение от 29/03/2001) - общественный интерес в информации по вопросу, который является предметом общественной дискуссии в момент распространения.

В деле речь шла о журналистских материалах, содержащих критику действий Комиссии по вопросам воды и лесов по восстановлению лесов и утверждение о

коррумпированности работников комиссии. Суд отметил, что тема, поднятая в программе, широко дискутировалась в СМИ Люксембурга и касалась проблемы общего интереса. Соответственно, речь шла об участии прессы в дискуссии по вопросам общественного интереса.

 

Дело «Азеведо против Португалии» (Azevedo v. Portugal, № 20620/04, решение от 27/03/2008) - общественный интерес в информации об узком, специализированном вопросе истории.

Заявитель был автором книги «Сады епископских мест Кастело Бранко», в которой он критиковал результаты предыдущих исследований. Один из авторов предыдущих исследований, труд которого критиковал заявитель, обратился с заявлением о клевете. Заявитель был признан виновным. Суд пришел к выводу, что речь шла о споре, предметом которого было историческое изучение важных архитектурных памятников, и это составило общественный интерес.

 

Дело «Тонсберҳс Блад АС против Норвегии» (Tonsbergs Blad AS v. Norway, № 510/04, решение от 01/03/2007) - общественный интерес в информации о возможном нарушении правил пользования жильем в постоянных целях и возможных нарушений публичными лицами в частной сфере.

В деле речь шла об утверждении местной газеты, что несколько состоятельных лиц нарушали правила постоянного проживания на территории

муниципалитета (т.е. использовали собственность только для летнего отдыха). Суд отметил, что определение того, представляет ли определенный

вопрос общественный интерес, зависит от широкой оценки предмета информации и контекста ее распространение. Суд отметил, что целью установленных ограничений относительно постоянного проживания было предотвратить использование частной недвижимости в качестве мест для отдыха и предотвратить депопуляцию муниципалитета в несезонный период. В основе газетной публикации была озабоченность местных жителей и политиково нарушении отдельными владельцами требований относительно проживания. Существовало также восприятия, что состоятельные лица нашли способ обойти или использовать пробелы в правилах. Суд согласился с тем, что возможно нарушение публичным лицом законов и правил, направленные на защиту важного общественного интереса, даже если это касается частной сферы, может при определенных обстоятельствах составлять предмет правомерного общественного интереса, и имело место в этом деле.

  

Список используемых источников

 

Международные документы, законопроекты, законодательство зарубежных стран

1. Общая Декларация прав человека 1948 г.

2. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.

3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

4. Совместная декларация Специального докладчика ООН по вопросам свободы слова и выражения, Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации и Специального представителя Организации американских государств по вопросам свободы выражения. Декларация от 6 декабря 2004 г. // www.osce.org/fom/38632.

5. Рекомендации Совета Европы Комитету Министров государствам-членам № R (2002) о доступе к информации, которая находится во владении государственных органов, принята 25.11.1951 г. // Доступ к информации и электронное правительство / Авторы-упорядители М.С.Демкова, М.В. Фигель. - К.: Факт, 2004. 336 с.

6. Рекомендации Совета Европы Комитету Министров государствам-членам № R (2002) о доступе к официальным документам, принята 2.02.2002 г. // Доступ к информации и электронное правительство / Авторы-упорядители М.С.Демкова, М.В. Фигель. - К.: Факт, 2004. 336 с.

7. The Public’s Right to Know - Principles on Freedom on Information Legislation, Article 19 (London: June, 1999) (P.8-11) // http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf.

8. Проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» на 1.09.2015 г.

9. Закон Эстонии «О доступе к публичной информации» 2000 г.

10. Закон Нидерландов «О публичном доступе к правительственной информации» 1978 г.

11. Закон Сербии «О свободном доступе к информации общественной важности» 2004 г.

12. Закон Словении «О доступе к публичной информации» 2003 г.

13. Закон Великобритании «О доступе к информации» 2000 г.

14. Закон Украины «О доступе к публичной информации» от 13.01.2011 г.

 

Литература

1. Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с.

2. Гонцяж Я., Гнидюк Н. Свобода информации и исполнительная ветвь власти: Правовые нормы. Институции. Процедуры. - Киев: Милениум, 2002. - С. 61.

3. Nataša Pirc Musar, Information Commissioner. Weighing tests with emphasis on public interest test in accessing information of public character // Slovenian Law Review Podjetje in delo, Ljubljana, Gospodarski vestnik 2005 - ISSN 0353-6521., Vol. 31; No. 6/7 - Page 1694-1706.

4. Toby Mendel Parliament and Access to Information: Working for Transparent Governance Conclusions of a Commonwealth Parliamentary Association - World Bank Institute Study Group on Access to Information, held in partnership with the Parliament of Ghana, 5-9 July 2004.

5. Trpin Gorazd: Pravni položaj premoženja javnih zavodov, Javna uprava, Vol. 41, No. 2-3, Ljubljana 2005, pp. 357-362.

 

Информация об эксперте

 

Захарченко Марьяна

Консультант по вопросам внедрения открытого правительства Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, член Наблюдательного совета Фонда по вопросам защиты информации. Кандидат юридических наук, доцент. Инициатор разработки, автор проекта Закона Украины «О доступе к публичной информации», руководитель рабочей группы по его подготовки и лоббирования его принятия в Парламенте (Закон принят 13 января 2011 года). Окончила Лондонскую школу экономики, магистр по вопросам публичного менеджмента и управления. Автор ряда научных трудов по вопросам доступа к информации и электронного правительства, обеспечения доступа граждан к информации в сфере исполнительной власти, электронного правления: мировой опыт и украинские реалии и прозрачности власти, как условия надлежащего управления (анализ и рекомендации).

Сфера профессиональных и научных интересов: консалтинг в сфере свободы информации, электронного управления, защиты прав человека и государственного управления.

 


[1] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с.

[2] The Public’s Right to Know - Principles on Freedom on Information Legislation, Article 19 (London: June, 1999) (P.8-11) // http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf.

[3] Toby Mendel Parliament and Access to Information: Working for Transparent Governance Conclusions of a Commonwealth Parliamentary Association - World Bank Institute Study Group on Access to Information, held in partnership with the Parliament of Ghana, 5-9 July 2004.  

[4] Рекомендации Совета Европы Комитету Министров государствам-членам № R (2002) о доступе к информации, которая находится во владении государственных органов, принята 25.11.1951 г. // Доступ к информации и электронное правительство / Авторы-упорядители М.С.Демкова, М.В. Фигель. - К.: Факт, 2004. 336 с.

[5] Рекомендации Совета Европы Комитету Министров государствам-членам № R (2002) о доступе к официальным документам, принята 2.02.2002 г. // Доступ к информации и электронное правительство / Авторы-упорядители М.С.Демкова, М.В. Фигель. - К.: Факт, 2004. 336 с.

[6] Декларация от 6 декабря 2004 г. // www.osce.org/fom/38632.

[7] Закон Эстонии «О доступе к публичной информации» (§39) от 15.11.2000 р. // [7] Гонцяж Я., Гнидюк Н. Свобода информации и исполнительная ветвь власти: Правовые нормы. Институции. Процедуры. - Киев: Милениум, 2002. - С. 61.

[8] Гонцяж Я., Гнидюк Н. Свобода информации и исполнительная ветвь власти: Правовые нормы. Институции. Процедуры. - Киев: Милениум, 2002. - С. 61. 

[9] Гонцяж Я., Гнидюк Н. Свобода информации и исполнительная ветвь власти: Правовые нормы. Институции. Процедуры. - Киев: Милениум, 2002. - С. 61.

[10] Nataša Pirc Musar, Information Commissioner. Weighing tests with emphasis on public interest test in accessing information of public character // Slovenian Law Review Podjetje in delo, Ljubljana, Gospodarski vestnik 2005 - ISSN 0353-6521., Vol. 31; No. 6/7 - Page 1694-1706.

[11] Trpin Gorazd: Pravni položaj premoženja javnih zavodov, Javna uprava, Vol. 41, No. 2-3, Ljubljana 2005, pp. 357-362.

[12] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с. 

[13] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с. 

[14] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с. 

[15] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с.

[16] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с.

[17] Закон Украины «О доступе к публичной информации» от 13 января 2011 года.

[18] Nataša Pirc Musar, Information Commissioner. Weighing tests with emphasis on public interest test in accessing information of public character // Slovenian Law Review Podjetje in delo, Ljubljana, Gospodarski vestnik 2005 - ISSN 0353-6521., Vol. 31; No. 6/7 - Page 1694-1706.  

[19] Nataša Pirc Musar, Information Commissioner. Weighing tests with emphasis on public interest test in accessing information of public character // Slovenian Law Review Podjetje in delo, Ljubljana, Gospodarski vestnik 2005 - ISSN 0353-6521., Vol. 31; No. 6/7 - Page 1694-1706.  

[20] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с. 

[21] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с.

[22] Проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» по состоянию на 1.09.2015 г.

[23] Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с.

[24] http://www.nifb.org.uk/sections/foi/manual.php?i=app5. STOP, THINK and JUSTIFY

[25] Проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» по состоянию на 1.09.2015 г.

[26] Перевод описания дел ЕСПЧ, содержащихся в книге Головенко Р. Б., Котляр Д. М., Слизьконос Д. М. Доступ к публичной информации: пособие по применению «трехчастного теста» / Роман Головенко, Дмитрий Котляр, Дария Слизьконос; под общ. ред. Д. М. Котляра. - К.: ЦПСА, 2014. - 152 с.

9 сентября 2015, 16:09
Источник, интернет-ресурс: Прочие

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Комментарии
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript