Совершенствование подходов к разработке законодательства в контексте необходимости дальнейшего расширения механизма ГЧП в Казахстане

 

 

Алия Капышева,

главный эксперт департамента методологии

Казахстанского центра ГЧП

 

Казахстанская практика реализации государственно-частного партнерства (ГЧП) остается сравнительно небольшой. Сегодня в стране реализуются такие концессионные проекты как строительство и эксплуатация новой железнодорожной линии «Станция Шар - Усть-Каменогорск»; строительство и эксплуатация межрегиональной линии электропередачи «Северный Казахстан - Актюбинская область»; строительство и эксплуатация пассажирского терминала международного аэропорта Актау; строительство и эксплуатация газотурбинной электростанции в г. Кандыагаш Актюбинской области; строительство и эксплуатация железнодорожной линии «Ералиево - Курык»; строительство и эксплуатация комплекса детских садов в г. Караганды.

ГЧП в Казахстане уже получило законодательную, институциональную и инфраструктурную поддержку. Между тем механизм ГЧП в Республике Казахстан по-прежнему нуждается в дальнейшем расширении, о чем неоднократно отмечалось Главой государства. Причиной недостаточного развития ГЧП является ряд проблем нормативно-правового, административного, информационного характера.

Рассматривая нормативно-правовой аспект, следует отметить, что законодательство Казахстана о государственно-частном партнерстве представлено отдельными нормативными правовыми актами или их элементами. Так, имеется ряд законодательных актов, регламентирующих отдельные сферы ГЧП: ЗРК «О концессиях», ЗРК «О недрах и недропользовании», ЗРК «О проектном финансировании и секьюритизации» и т.п. Кроме этого, в настоящее время разработан законопроект о государственно-частном партнерстве.

Предлагаемым законопроектом даны понятия ГЧП, частного и государственного партнеров, объекта ГЧП, провозглашены принципы и признаки ГЧП, распределены полномочия между государственными органами; сформулированы права и обязанности субъектов ГЧП, раскрыты процедуры по выбору частного партнера, определен порядок проведения прямых переговоров и иные вопросы.

В целом принятие законопроекта отвечает потребностям правового регулирования, в общем-то, новой и инновационной для Республики Казахстан сферы. Предполагается, что новый закон будет служить не только системообразующим отраслевым законодательным актом в сфере ГЧП, но и создаст предпосылки для расширения и свободного развития отрасли в нашей стране.

В то же время нельзя не отметить недостатки общего подхода к разработке упомянутого законопроекта, которые потенциально могут быть причиной недостижения конечной цели законопроекта, а именно расширения механизма ГЧП в Республике Казахстан.

К примеру, законопроектом подробно урегулированы процедуры по выбору частного партнера. Но в настоящее время в Республике Казахстан едва ли ни единственным реально существующим видом ГЧП является концессия. При этом конкурсный отбор концессионера уже урегулирован действующим Законом РК «О концессиях». Возникает вопрос, есть ли смысл в подробном регулировании конкурсных процедур по отбору пока еще не существующих проектов ГЧП?

В этом случае новый законодательный акт может стать недействующим и неэффективным, фактически привести к излишней загруженности законодательной базы.

«Разброс» правовых норм по разным нормативным правовым актам, загруженность законодательства не способствует повышению спроса на ГЧП-проекты со стороны бизнеса. Изучая наше законодательство и данный законопроект, в тонкостях механизма ГЧП способен разобраться не каждый отечественный предприниматель, не говоря уже об иностранных инвесторах. Для того, чтобы быть осведомленным обо всех нюансах рассматриваемой нами сферы потенциальные инвесторы вынуждены будут обращаться к дорогостоящим услугам всевозможных консалтинговых агентств, которые повышают высокие финансовые издержки инвесторов на подготовку конкурсной документации.

Все это в итоге повлечет логические последствия в виде отказа от участия в ГЧП проектах со стороны потенциальных партнеров уже на стадии изучения законодательной базы ГЧП.

Одна из причин подхода нашего законодателя к разработке законов кроется в принадлежности правовой системы Республики Казахстан к романо-германской правовой семье, где преобладает стремление к охвату всего массива правоотношений в отрасли и попытке предусмотреть весь круг правоотношений, который может возникнуть впоследствии. Здесь главенствует принцип от частного к общему, когда мы пытаемся один конкретный пример выдать за общее явление и на основе этого поспешного вывода сформулировать общую норму, которая по-нашему мнению снимет вопрос необходимости правового регулирования в будущем. Однако такое «планирование» часто не оправдывается, ведь теория не всегда подтверждается практикой и рано или поздно все равно встанет вопрос о пересмотре принятых норм.

В отличие от стран континентального права, в англосаксонской правовой системе политико-правовое и экономическое развитие общества базируется на урегулировании узких сфер правоотношений. То есть правовые нормы принимаются по мере возникновения прецедентов и регулируют только возникшие проблемные вопросы. Например, в Великобритании и Австралии реализация проектов ГЧП не потребовала изменений законодательства.

Как отмечает Европейская экономическая комиссия ООН, во многих странах юридические процедуры являются неадекватными и слишком сложными, а также не обеспечивают достаточную защиту интересов и стимулов для инвесторов, участвующих в ГЧП. Согласно рекомендациям ООН по вопросам эффективного управления в сфере ГЧП, нормативно-правовая база ГЧП не должна быть сковывающей, а позволяющей сторонам сосредоточиться на результате посредством учреждения достаточно широких рамок для формирования и реализации согласованных проектов. Слишком объемное законодательство не улучшает процесс создания и управления ГЧП, а лишь сдерживает активность потенциальных инвесторов.

Подробная регламентация процедурных вопросов ГЧП на уровне законодательного акта неизбежно приведет к скорой необходимости внесения поправок в него, так как невозможно будет наперед просчитать все потенциальные «вызовы».

Решением проблемы может стать возведение на уровень законодательного акта только общих и концептуальных вопросов, дающих четкое и однозначное представление о модели ГЧП в Казахстана. В свою очередь вопросы конкретного характера, связанные с подробным регулированием сферы ГЧП, можно отнести к компетенции Правительства, либо (в соответствии с реформой по разграничению компетенции уполномоченных органов) к ведению центрального уполномоченного органа.

Справедливости ради стоит отметить, что в некоторых случаях подробное регулирование процедурных вопросов на законодательном уровне более чем оправдано. Например, в Законе «О государственных закупках», или в том же Законе «О концессиях». Однако этот принцип применим только в случае с уже существующими, хорошо развитыми и распространенными сферами общественных правоотношений. В тех же случаях, когда нужно осваивать новые направления общественного развития, применение такого принципа неэффективно.

Отнесение вопросов ГЧП, требующих детального разрешения, на подзаконный уровень приведет к «гибкости» законодательства, позволит более оперативно разрешать возникающие вопросы. Кроме того, применение такого подхода сократит административную нагрузку на заинтересованные государственные органы и Парламент, позволит сосредоточиться на качестве предлагаемых новелл. Возможно, гораздо важнее совершенствовать в едином законопроекте гарантии прав и законных интересов частных партнеров, механизмы популяризации ГЧП проектов среди бизнес-сообщества, нежели углубляться в нем в процедурные вопросы.

При этом специализированные вопросы отдельных видов ГЧП, их особенности целесообразно оставить на законодательном уровне. Так, законопроектом справедливо отмечено, что особенности правового регулирования государственно-частного партнерства в отдельных отраслях (сферах) экономики устанавливаются законодательными актами Республики Казахстан (статья 2 законопроекта). Также указывается, что при реализации отдельных видов контрактного государственно-частного партнерства, в части, неурегулированной будущим законом, будут применяться положения соответствующих законов Республики Казахстан… (пункт 3 статьи 5).

В пользу данного подхода говорит и международный опыт Франции. Несмотря на отсутствие в этой стране единого закона, регулирующего все известные формы государственно-частного партнерства, Франция сегодня лидирует по масштабам использования данного механизма. Каждой форме ГЧП посвящены свои нормативные правовые акты, преимущественно административные и гражданско-правовые.

Поскольку сегодня Казахстан перенимает и успешно реализует передовой мировой опыт, представляется возможным доработать законопроект с точки зрения прецедентного права, указав в нем только основные понятия сферы ГЧП, принципы и признаки ГЧП, гарантии прав и законных интересов частных партнеров и т.п. В этом случае будущий закон станет отражением концептуального видения механизма ГЧП в Казахстане, четко покажет будущим инвесторам (как отечественным, так и иностранным), в чем их выгода от участия в проекте ГЧП и повысит привлекательность данного рынка для них.

Одновременно предлагается положения об определении частного партнера, проведении прямых переговоров, содержании договора о ГЧП, иные вопросы, требующие детальной регламентации, оставить в пределах регулирования подзаконных актов.

Сформировавшаяся на сегодняшний день процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов позволяет подвергать их проекты многократной проверке, согласованиям, экспертизе и общественному контролю, что обеспечивает принятие качественных, объективных подзаконных нормативных правовых актов, с учетом замечаний и предложений всех заинтересованных сторон.

Таким образом, пересмотр подходов к разработке законопроекта по пути упрощения и практичности законодательства окажет положительное влияние на инвестиционный климат сферы ГЧП и обеспечит соответствие отечественного законодательства международной практике эффективного управления в сфере ГЧП.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Резюме: В статье рассматривается нормативно-правовой аспект эффективной реализации механизма гоудасрственно-частного партнерства в Республике Казахстан. Уделяется внимание новым подходам к разработке законопроекта о ГЧП в Казахстане.

 

22 сентября 2015, 15:54
Источник, интернет-ресурс: Казахстанского центра государственно-частного партнерства , Прочие

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Акции
Комментарии
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript