ИНФОРМАЦИОННЫЙ БЮЛЛЕТЕНЬ ПРАВОВЫХ РЕФОРМ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Выпуск 4

Обзор закона Республики Казахстан «О доступе к информации»

В 2015 году в Казахстане был принят давно ожидаемый Закон Республики Казахстан «О доступе к информации»^[2], который разрабатывался и принимался в целях продвижения и реализация в Казахстане реформ: прежде всего, институциональной реформы, направленной на повышение транспарентности и подотчетности государства, а также антикоррупционной реформы. Хорошо известна позитивная роль открытости и доступности информации о деятельности органов власти, других структур и организаций в процессе реформирования государственного управления и борьбы с коррупцией. Наличие специального законодательного акта, соответствующего международным принципам и стандартам по свободе информации, свидетельствует о желании максимально раскрыть информацию о деятельности государства, сделать его прозрачным и подотчетным обществу. Другой аспект заключается в том, что без помощи общества государству одолеть коррупцию довольно сложно, и законодательство о доступе к информации является одним из механизмов предотвращения коррупционных правонарушений.   

Свобода/доступ к информации: почему это важно?

Право на доступ к информации каждого - является частью гражданских и политических прав и свобод, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах, ратифицированном Республикой Казахстан и действующем на ее территории. Конституция Республики Казахстан в статье 20 гарантирует право каждого свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Казахстан как полноправный участник ООН и ОБСЕ на высшем политическом уровне обязался обеспечить реализацию гражданских и политических прав, включая право на свободу информации. Гарантии защиты и механизмы реализации право на свободу информации должны быть приняты на законодательном уровне, в специальных законах, которые так и называются: «О свободе информации» или «О доступе к информации».

Когда речь идет о реализации права на свободу информации, мы говорим о двух субъектах этих правоотношений: тех, кто имеет право получить информацию, и тех, кто обязан эту информацию предоставить. Нетрудно догадаться, что в первом случае речь идет о каждом из нас – гражданах, иностранных гражданах, лиц без гражданства, наших объединениях, а втором – об институтах и органах государственного управления, местных администраций, самоуправления, судах, правоохранительной системе. Современное государственное управление в демократических государствах стремится быть максимально эффективным. Концепция эффективного государственного управления учитывает ряд ключевых критериев, в числе которых: прозрачность и подотчетность государственных институтов.  

Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Прозрачность обеспечивается за счет обеспечения доступа граждан к информации государства, подотчетность — за счет придания в рамках государственного учета раскрываемой информации официального статуса, а также аудита государственных информационных систем, который позволит реализовать требования государственного учета и обеспечения доступа к информации.

Эффективное государственное управление за счет прозрачности и подотчетности меньше подвержено коррупции. Общепризнанно, что борьба с коррупцией трудно осуществима без участия общества. Казахстан в числе многих других стран присоединился к Конвенции ООН по борьбе с коррупцией и принял обязательства по осуществлению системных антикоррупционных реформ и борьбе с коррупцией. Гарантии реализации и защиты права на доступ к информации влияют на результативность антикоррупционных реформ. Для успешного продвижения антикоррупционных реформ и вовлечения общества в этот процесс требуются сильные гарантии права на свободу информации, закрепленные в отдельном законе.

Таким образом, важность свободы/доступа к информации обусловлена как минимум тремя аспектами:

- ситуацией с правами человека, необходимостью обеспечивать, уважать, поощрять и защищать право на свободу информации;

- реформированием государственного управления, необходимостью достичь прозрачности и подотчетности государства;

- проведением антикоррупционных реформ, необходимостью вовлечения общества в этот процесс.

Итак, свобода/доступ к информации:

· Способствует прозрачности и подотчетности правительств, местных администраций, судов и правоохранительных органов, оказывает позитивное и мультипликативное воздействие на качество и эффективность государственного управления;

· Способствует борьбе с коррупцией и проведению антикоррупционных реформ в государстве;

· Усиливает позиции государства в ряде международных рейтингов, оценивающих качество государственного управления, экономические условия для ведения бизнеса, восприятие коррупции и развитие демократических институтов;

· Способствует реализации гражданских и политических прав каждого из нас;

· Влияет на инвестиционный климат и деловую активность;

· Содействует развитию гражданского общества в государстве.

Закон Республики Казахстан «О доступе к информации»: основные положения, плюсы и минусы

Для того, чтобы Закон Республики Казахстан «О доступе к информации» работал эффективно и был обоюдополезен как для общества, так и государства, он должен соответствовать международным принципам и стандартам в области свободы информации. Такие принципы и стандарты были разработаны под эгидой Международной программы развития коммуникаций ЮНЕСКО и рекомендованы для внедрения во всех государствах. Такие принципы называются базовыми и наличие этих принципов в специальных законодательных актах по вопросам свободы информации является ключевым индикатором соответствия принимаемого закона этим базовым принципам.[3]

В той или иной мере казахстанский Закон Республики Казахстан «О доступе к информации» содержит базовые принципы по свободе информации. Наличие этих принципов и механизмов их реализации в законе о свободе/доступа к информации – важные гарантии права на доступ к информации.  

Основные положения Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» затрагивают вопросы правового регулирования деятельности обладателей информации по распространению информации о своей деятельности, прав и обязанностей пользователей информации по запросу и получению необходимых сведений, процедур обжалования и привлечения к ответственности должностных лиц, незаконно ограничивающих право на доступ к информации. Особое место в законе занимают положения, касающиеся правового статуса самой информации и неограниченного или ограниченного доступа к ней.

Пользователи и обладатели информации. Законом предусмотрено всего два субъекта правовых отношений – пользователи (лица, которые запрашивают информацию) и обладатели (организации и ведомства, которые эту информацию предоставляют). Пользователи информации – это физические и юридические лица, иностранные граждане, лица без гражданства, объединения физических и/или юридических лиц.  

Обладатели информации – это следующие категории: органы и учреждения законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, местного государственного управления и самоуправления; государственные учреждения, не являющиеся государственными органами; субъекты квазигосударственного сектора; юридические лица, являющиеся получателями бюджетных средств, - в части информации, касающейся использования средств, выделенных из государственного бюджета; юридические лица, являющиеся субъектами рынка, занимающими доминирующее или монопольное положение, - в части информации, касающейся цен на производимые (реализуемые) ими товары (работы, услуги); другие юридические лица - в части обладаемой ими экологической информации, информации о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, их прогнозах и последствиях, состоянии пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановки, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на здоровье и обеспечение безопасности граждан, населенных пунктов и производственных объектов.

В целом, такой большой круг обладателей информации, а также то, что помимо государственных органов включены частные обладатели информации, соответствует передовой законодательной практике в сфере доступа к информации и является несомненным плюсом Закона.

Информация неограниченного и ограниченного доступа. Закон Республики Казахстан «О доступе к информации» подразделяет информацию на 3 категории: информация, доступ к которой не может быть ограничен, информацию с ограниченным доступом и общедоступную информацию. И, хотя понятие «общедоступная информация» в законе не используется, наличие двух категорий – информации, доступ к которой не может быть ограничен, и информации с ограниченным доступом – подразумевает, что есть категория общедоступной информации.

В качестве достижения законопроекта можно выделить норму в которой определен перечень информации, которая не может быть ограничена. Это информация:

- о чрезвычайных ситуациях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

- о состоянии здравоохранения, санитарии, демографии, миграции, образования, культуры, социальной защиты, экономики, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

- о фактах совершения актов терроризма;

- о состоянии экологии, пожарной безопасности, а также о санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов;

- о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством физическим и юридическим лицам;

- о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- о размерах золотовалютного резерва Национального Банка Республики Казахстан;

- содержащей тексты нормативных правовых актов Республики Казахстан, за исключением нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты и иные охраняемые законом тайны, а также их проекты;

- о формировании и расходовании средств из республиканского и местного бюджетов, за исключением сведений, содержащих государственные секреты;

- о контроле за расходованием средств из республиканского и местного бюджетов, за исключением сведений, содержащих государственные секреты;

- о фактах нарушения законности обладателями информации, их должностными лицами;

- о массовых репрессиях по политическим, социальным и другим мотивам, в том числе находящейся в архивах, за исключением информации, относимой к государственным секретам Республики Казахстан

К информации ограниченного распространения отнесены:

- информация, отнесенная к государственным секретам,

- информация, отнесенная к личной, семейной, врачебной, банковской, коммерческой и иным охраняемым законом тайнам,

- служебная информация с пометкой «Для служебного пользования».

Способы распространения информации. Закон Республики Казахстан «О доступе к информации» предусматривает различные способы распространения или обнародования информации. В первую очередь, это способы, которые призваны обеспечить превентивное распространение информации обладателями о своей деятельности, не дожидаясь запросов от населения. Это такие способы как: размещение информации на интернет-ресурсах; в средствах массовой информации; в помещениях, занимаемых обладателями информации; размещением информации на веб-портале «Электронное правительство». Другие способы обеспечения права на доступ к информации, предусмотренные законом – обеспечение доступа на заседания коллегий государственных органов, онлайн-трансляция открытых заседаний Парламента РК, маслихатов, ежегодных коллегий государственных органов, публичная отчетность – предполагают добровольное раскрытие информации государственными органами. Это, в свою очередь, будет способствовать повышению уровня подотчетности и открытости государственных органов перед населением.

Предоставление информации по запросу – еще один из способов обеспечения права на доступ к информации. Наличие этого способа подразумевает, что пользователь, не найдя нужной информации в открытых источниках, специально запрашивает ее у обладателя информации. Чем лучше работают способы превентивного распространения информации, тем меньше запросов будет поступать к обладателям информации и, наоборот, если в открытых источниках мало информации или она обновляется с задержками, или является недостоверной и неактуальной, то пользователи будут активнее обращаться с запросами.

Согласно Закону, запросы могут быть поданы в устной и письменной форме, а также в виде электронного документа.  

Несомненным плюсом закона является возможность обращения с устным запросом. Так согласно ст. 11 Закона пользователь информации может обращаться с устным запросом лично или по телефону в отношении следующей информации:

1) график работы обладателя информации;

2) почтовые адреса, адреса электронной почты и (или) интернет-ресурсов, телефоны справочных служб обладателей информации, их структурных подразделений, территориальных органов и подведомственных организаций, а также сведения об их руководителях;

3) порядок приема физических лиц и представителей юридических лиц;

4) порядок рассмотрения обращений, запросов, заявлений и жалоб физических и юридических лиц;

5) порядок оказания государственных услуг;

6) графики рассмотрения судебных дел;

7) сведения о дате и месте проведения открытых конкурсных торгов (аукционов, тендеров);

8) время, место созыва схода местного сообщества, собрания местного сообщества и обсуждаемые вопросы;

9) сведения о средствах массовой информации, учрежденных обладателем информации (при наличии);

10) номера телефонов для получения информации об имеющихся вакантных должностях.

Ответ на устный запрос предоставляется в устной форме на языке обращения. Однако форма запроса не должна ограничивать его содержание. На наш взгляд нет необходимости ограничивать ответ на устный запрос только устной формой.

Одним из недостатков проекта является запрет анонимных запросов. Статья седьмая Закона предусматривает, что пользователь информации имеет право не обосновывать необходимость получения информации. Именно поэтому требование указывать идентификационные данные и запрет анонимных запросов являются излишними. «Исключением является запрос информации о самом себе, когда действительно необходимо установить личность просителя. Во всех других случаях для реализации права на доступ к информации не имеет значение, кто подает запрос, поскольку отсутствует обязанность обосновывать свой интерес к запрашиваемой информации»[4].

Процедура обжалования незаконного ограничения права на доступ к информации. Закон Республики Казахстан «О доступе к информации» предусматривает стандартную процедуру обжалования неправомерных решений, действий (бездействия) должностных лиц, повлекших нарушение или ограничение какого-либо права. Такая процедура предусматривает обращение с жалобой либо к вышестоящему должностному лицу, либо в вышестоящую организацию, либо сразу в суд. Причем отсутствие фактов обращений к вышестоящим должностным лицам или органам не является препятствием для рассмотрения жалобы в суде. Таким образом, пользователь сам может выбрать способ обжалования незаконных действий по ограничению права на доступ к информации.

Международные стандарты в области свободы информации рекомендуют создавать в государствах, принявших специальный законодательный акт о свободе или доступе к информации, независимый административный орган по контролю за соблюдением этого законодательства. В Казахстане, к сожалению, такой орган не создан и этот факт, несомненно, негативно отразиться на применении закона о доступе к информации. Эффективность обжалования незаконных действий должностных лиц по нарушению или ограничению права на доступ к информации в независимый административный орган была бы на порядок выше, чем обжалование вышестоящему должностному лицу или органу.

Ответственность должностных лиц за незаконное ограничение права на доступ к информации. Эффективность правового воздействия Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» зависит от наличия адекватных, пропорциональных мер ответственности должностных лиц за нарушения требований, установленных в законе.  

Должностные лица могут нести дисциплинарную ответственность за невыполнение трудовых функций и обязанностей, которые на них возложены. Меры дисциплинарной ответственности изложены в Трудовом Кодексе Республики Казахстан и в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О государственной службе»

Законом Республики Казахстан № 404-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам доступа к информации»[5] установлена административная ответственность должностных лиц. Соответствующие изменения внесены в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях. В частности, включена новая статья 456-1 «Незаконное ограничение права на доступ к информации». Теперь предусмотрена административная ответственность за следующие деяния:

- неправомерный отказ в предоставлении информации либо предоставление заведомо ложной информации в случаях, когда такая информация подлежит предоставлению по запросу пользователя информации в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

- размещение заведомо ложной информации в средствах массовой информации, на интернет-ресурсе обладателя информации, на интернет-портале открытых данных или иными способами, предусмотренными законодательством Республики Казахстан;

- неправомерное отнесение информации, не являющейся информацией с ограниченным доступом, к информации с ограниченным доступом

Кроме дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц и обладателей информации, предусмотрена гражданско-правовая ответственность. Заявления об обжаловании неправомерных действий (бездействия) и решений по нарушению или ограничению права на доступ к информации могут быть поданы сразу в суд в порядке особого искового производства, предусмотренного Гражданским процессуальным кодексом Республики Казахстан. Соответственно, должностные лица могут нести и гражданско-правовую ответственность, если в судебном порядке их действия по нарушению или ограничению права на доступ к информации будут признаны неправомерными.

Теперь немного о плюсах и минусах Закона Республики Казахстан «О доступе к информации». Несмотря на то, что закон начал действовать совсем недавно, уже сейчас очевидны правовые коллизии и пробелы, плюсы и минусы закона.

Закон принят. Что дальше?

Принятие специального закона о доступе к информации в Казахстане, действительно, важный этап в проведении институциональных и антикоррупционных реформ. Однако недостаточно принять сам закон – необходимо создать условия и предусмотреть все меры для его эффективной работы.  

Во-первых, речь идет о разработке подзаконных актов, которые нужны для того, чтобы отдельные положения закона (бланкетные и отсылочные нормы) могли работать в полную силу. Так, должны быть приняты постановления Правительства Республики Казахстан «Об утверждении Правил отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения и работы с ней», «Об утверждении Положения о порядке деятельности Комиссии по вопросам доступа к информации», «Об определении размера фактических затрат на копирование и печать и порядка их оплаты обладателю информации и порядка освобождения социально уязвимых слоев населения от оплаты фактических затрат на копирование и печать» и другие.

Во-вторых, необходим комплексный и системный подход к пересмотру государственными органами и другими обладателями информации своих обязательств по выполнению требований Закона Республики Казахстан «О доступе к информации».  

В-третьих, необходимо обучение как представителей обладателей информации, так и пользователей, особенно НПО и СМИ.

В-четвертых, необходимо проведение информационной кампании по разъяснению положений законодательства о доступе к информации, процедур и механизмов запроса и получения нужной информации.  

Декабрь 2015 г.

Читайте также

По зову сердца: как стихия сплотила жителей Акмолинской области

14:00, 19 апреля 2024

Весна явилась в пестром одеянии: как выглядит цветущий Алматы

13:39, 19 апреля 2024