Выступление
Члена Конституционного Совета Республики Казахстан Малиновского В.А на республиканской научно-практической конференции по книге Н.А.Назарбаева «Казахстанский путь», организованной Конгрессом молодежи Казахстана
(Евразийский Национальный Университет имени Л.Н.Гумилева, Астана, 16 ноября 2007 года)
 
Конституция Казахстана 1995 года - правовой фундамент нового Казахстана

 

Уважаемые организаторы этого весьма своевременного, интересного и полезного события!

Дорогие коллеги-студенты!

Президент Республики Казахстан в соответствии со статьей 40 Конституции РК является Главой государства и действует в присущих для правового государства юридических формах. Одновременно Нурсултан Абишевич Назарбаев - это общенародный лидер, в силу чего его влияние на различные стороны жизни страны и каждого казахстанца, психологию, мировосприятие, правопонимание, жизненную позицию далеко не ограничивается указами и распоряжениями высшего должностного лица. Люди с большим интересом слушают каждое выступление основателя казахстанского независимого государства, пытаются глубже понять его и поддержать, в унисон с верховной властью строить свои планы и действия.

Книга Н.А.Назарбаева «Казахстанский путь», как пишет сам автор, посвящена молодому поколению. В ней рассматривается становление и укрепление базовых гарантий государственности молодого суверенного Казахстана и перспективных направлений его дальнейшего развития. Одной из таких принципиальных основ непременно выступает Конституция 1995 года, которой адресуется вторая по очередности глава. Вдумчивый читатель найдет в ней информацию о сложности и противоречивости конституционного развития в период с апреля 1990 по август 1995 гг., о стабилизации и уверенном движение по восходящей - с сентября 1995 года по настоящее время. И что очень важно, показаны не только возникающие проблемы и принятые решения, но и механизмы их выработки, аргументы «за» и «против», сопутствующие переживания и радости. Вы как бы переноситесь в те недалекие и очень напряженные по эмоциональному накалу, исключительно важные и содержательные, во многом судьбоносные годы, становитесь непосредственным участником событий, сопереживаете вместе с Президентом республики. Наряду с повышенной информативностью постоянный интерес стимулируется выдержками из документальных источников, особой доверительностью повествования и преподнесения материала, который читается легко, как говорится, «на одном дыхании».

Вряд ли нужно пересказывать содержание главы 2 «Конституция 1995 года». Акцентирую внимание на следующих аспектах, подчеркивающих связь времен.

Современная конституционная реформа, осуществляемая через принятие Закона РК от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» подготовлена опытом независимого развития Казахстана до принятия Конституции 1995 года и в последующее время.

Весьма укрупненно, в принципиальных характеристиках, первый период был временем стратегических и тактических оценок прошлого, настоящего и будущего только-только родившейся страны, поиска своего собственного «Я» на пространствах расколовшегося Союза ССР и в мировых координатах, оперативного реагирования на широкомасштабные кризисные явления во всех сферах общественной жизни. Крах однопартийности, развал системы Советов народных депутатов и связанных с ними представлений о светлом коммунистическом будущем, признание прав и свобод человека и гражданина, универсальности частной собственности, политического плюрализма, разделения властей, конституционного контроля... И многое-многое другое, в совокупности и персонально вызывающее бунт в сознании одних и опустошение у других. Очень многих интересовали одни и те же вопросы, при этом многие одновременно ждали диаметрально противоположные ответы. Общество бурлило, а накал страстей мог обернуться серьезными потрясениями, тотальным нарушением прав человека, насилием.

Несмотря на сложность ситуации первых лет независимости, верховная власть действовала достойно, адекватно вызовам Истории. Очаги общественного возгорания в отдельных регионах тушились через переговоры и убеждение, с одной стороны, упорных консерваторов, с другой - радикальных реформаторов. Обсуждение положений основ общественного устройства, статуса казахстанцев, построения государственной власти были введены в русло и рамки конституционного процесса. Политические очертания будущего были очерчены в Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР (25 октября 1990 г.). В некотором смысле «малой конституцией» стал Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» (16 декабря 2001 г.), с которого и взят отсчет времени независимого развития. На конституционном уровне в нем впервые нашли закрепление многие цивилизационные ценности, которые сегодня составляют несущие конструкции либеральных режимов в странах устойчивых демократий. Однако тогда однозначные на сегодня принципы даже будучи закрепленными в акте высшей юридической силы не могли быть нерушимыми.

Своеобразной пробой сил стало принятие первой Конституции Республики Казахстан 28 января 1993 г. Работа над ее проектом при параллельной корректировке действовавшей Конституции Казахской ССР 1978 г. началась с декабря 1990 года. В силу целого ряда объективных и субъективных обстоятельств, главные из которых коренились в исторически неизбежной борьбе побеждающего, но еще не окрепшего нового, с уходящим в небытие, но еще сильным старым, этот основной закон не смог выйти на уровень требований будущего по всем позициям. Общество не удовлетворили представленные в Конституции ответы на вопросы о характере государственности, о статусе языков, о равенстве всех форм собственности, а также граждан независимо от национальной принадлежности, о собственности на землю и о последовательном проведении принципа разделения властей. Ценой за некоторые не совсем точные и корректные декларации (или наоборот, отсутствие в тексте ряда насущных идей) стала растущая настороженность в обществе за свое будущее граждан некоренной национальности, усиливавшееся недовольство иностранных инвесторов, торможение рыночных преобразований.

В книге на страницах 54-62 Нурсултан Абишевич подробно описывает полные драматизма эпизоды работы над проектом первой Конституции суверенного Казахстана, зашкаливающие своей остротой заседания многочисленной и разношерстной по своему составу с опорой на руководство и депутатов Верховного Совета 12 созыва Конституционной комиссии. В качестве члена Рабочей группы мне приходилось присутствовать на всех заседаниях Конституционной комиссии и слышать чрезмерно политизированные, неприемлемые и просто нетактичные оценки тех предложений, которые тогда так и не попали в текст Конституции 1993 г. Например, о двухпалатной структуре Парламента: «Казахстан был всегда полигоном для проведения экспериментов. Семипалатинск, Арал. А тут еще …двухпалатный парламент!». Хотя на сегодня можно однозначно утверждать, что двухпалатная структура Парламента себя полностью оправдала. Или другое: нельзя включать в Конституцию импичмент Президента и роспуск Верховного Совета, поскольку «у нас невозможно избрание плохих президентов, депутатов. Неприемлемо превращать конституцию в уголовный кодекс против президента». Между тем сама жизнь показала, когда основные законы не регламентируют процедуры выхода из кризисов в верхнем эшелоне власти, происходят различные неконстиуционные действия. Всегда выдержанный, с подчеркнутым стремлением к сглаживанию противоречий и смягчению остроты обсуждения, Н.А.Назарбаев иногда менял тональность на жесткую с вкроплением металла: «Да, многие тут выступают от имени народа, нации. Мы, конечно, можем записать это в Конституцию. А если завтра прольется кровь, кто будет разнимать стоящих стенка на стенку людей! Кто будет отвечать за смерти и увечья, горе и страдания!». Конституция должна объединять людей, а не разъединять!

Позже, Президент республики отметил, что, будучи компромиссом истории, на который мы вынуждены были пойти во имя общественного согласия, основной закон не оправдал всех общественных ожиданий. Прежде всего, потому, что в нем не были определены приоритеты в общественном развитии, в него не удалось заложить прочный правовой фундамент системных преобразований, не были легитимированы конституционные средства и инструменты, позволяющие осуществлять достижение поставленных целей. Катализатором событий, ускорившим конституционный процесс, стали напряженные события марта 1995 года, когда в результате признания Конституционным судом РК противоречащими Конституции ряда актов Центральной избирательной комиссии прекратил функционирование Верховный Совет тринадцатого созыва. Медлить с конституционной реформой стало просто опасно для судеб казахстанского общества и будущего независимого государства (в книге этим событиям посвящены страницы 67-71).

Группой юристов под непосредственным руководством и при самом активном участии Н.А.Назарбаева был подготовлен проект документа. Он прошел апробацию Ассамблеи народов Казахстана, весьма острое по накалу страстей всенародное обсуждение, квалифицированную экспертизу созданного Президентом РК Экспертно-консультативного совета в составе девяти казахстанских юристов и трех зарубежных экспертов и 30 августа 1995 г. был принят народом Казахстана не республиканском референдуме. Новая Конституция вступил в силу с 5 сентября 1995 года (пожалуйста, смотрите на страницах 72-90 книги).

На этом завершился первый период истории независимого развития страны. Общество получило ответы на главные жизненные вопросы.

В преамбуле Конституции и первой статье четко закреплена приверженность народа Казахстана мировым ценностям. Основополагающими принципами деятельности Республики провозглашены общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте. Они развиты и конкретизированы в последующих статьях, регламентирующих политико-правовые основы формы государственного устройства и формы правления, содержание действующего права и его соотношение с международными актами, идеологическое и политическое многообразие, равное признание и защита частной и государственной собственности, начала языковой политики, миролюбивой внешней политики. Второй раздел объединяет статьи, посвященные различным аспектам статуса человека и гражданина, прав и свобод личности. По своему содержанию, избранным приоритетам интересов человека, набору прав и свобод он отвечает международным требованиям. Особо важной представляется статья 39, допускающая ограничение прав, свобод и обязанностей человека и гражданина только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. При этом в части третьей приведен перечень тех прав и свобод, которые не подлежат ограничению ни в каких случаях. «Признаются неконституционными любые действия, способные нарушить межнациональное согласие». Необходимо отметить, что положения данного раздела полностью отвечают наиболее взыскательным требованиям современных общепринятых стандартов. А постепенное присоединение Казахстана к основным документам ООН и других международных организаций выводит гарантии соблюдения прав и свобод на принципиально новый уровень. Исходя из характеристики Республики Казахстан в качестве государства с «президентской формой правления» статьями 40-88 регламентированы функции, основы компетенции, организации и деятельности высших и местных государственных органов. Построенная на принципах единства государственной власти и разделения властей, конструкция государственной власти позволила достичь демократизм формирования и функционирования с устойчивостью и эффективностью так необходимых в условиях транзита.

В книге «Казахстанский путь» Нурсултан Абишевич подробно характеризует Конституцию 1995 года в качестве «фундамента» нового Казахстана (пожалуйста, смотрите на страницах 90-100 книги).

Сам факт принятия Конституции РК 1995 г. в политическом отношении ознаменовал окончательную победу будущего над прошлым, гарантированное Основным законом вступление Казахстана в период стабильного развития. Решение Республиканского референдума 30 августа 1995 г. означает не что иное, как придание Конституции высшей легитимности самой учредительной властью, коей выступает воля многонационального народа Казахстана. Естественно, сказанное не исключает присутствия споров политических партий, других групп по интересам, различных мнений публичных личностей. Однако страна установила достаточно четкие политико-идеологические принципы и ориентиры, а государство и каждый чиновник - единственно верную идеологию, стоящую над различными персональными пристрастиями. Причем для каждого гражданина и государственного органа верховенство Конституции и необходимость ее строжайшего соблюдения обеспечивается не только призывами, но и совершенно конкретными мерами юридической ответственности. Более десяти лет действия Конституции 1995 г. полностью подтвердило необходимость и правильность ее идей, положений и норм.

В любом государстве конституция - это основной правовой гарант стабильности. В отличие от деклараций - своеобразных протоколов политических целей и намерений, конституция представляют собой набор правовых форм и методов совместных действий народа и государственной власти. Закрепляя в наиболее обобщенном и интегрирующем виде в сжатых формулировках главные принципы, цели, правила поведения, конституция за счет обладания высшей юридической силой ограждает их от необоснованного изменения. Ни один законодательный акт, иное решение высших либо местных государственных органов не может противоречить Конституции, а если является таковым, тогда не будет действовать. После принятия Конституции 1995 г. создан достаточно эффективный механизм обеспечения данного краеугольного принципа, включающий неизвестную ранее процедуру регистрации абсолютно всех ведомственных нормативных правовых актов в органах юстиции, резкое усиление надзора прокуратуры и судебного контроля. В государственный механизм включен институт омбудсмена - Уполномоченного по правам человека. Действует Конституционный Совет, осуществляющий присущими ему средствами конституционный контроль. Совместными усилиями государственных органов сформирована правовая система, исходящая из Конституции, полностью соответствующая ее идеям, принципам и конкретным правилам.

Выступая одним из главных средств, стабилизирующих общество, Конституция не может находиться вне общественного развития, требует своего приведения в соответствие с запросами современности и будущего. Данным обстоятельством обусловлено внесение 7 октября 1998 г. изменений и дополнений в ряд статей действующей Конституции. Напомним, что именно тогда был учрежден институт выборов по партийным спискам (в таком порядке избирались 10 мажилисменов), который обернулся повышением активности политических партий. Тогда начался процесс либерализации формы правления, постепенное смещение центра тяжести от Президента к Парламенту. Создана конституционная основа и в судах внедряется рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей.

Между тем, наряду с поступательным развитием общества, снятием противоречий, доставшихся независимому Казахстану в наследство от социализма и советской представительной системы, в стране постепенно возникла и вызрела совершенно новая общественно-политическая ситуация. Ее характеристиками стали уверенный экономический рост, укрепившиеся политические партии и другие общественные объединения, многообразные НПО, в том числе оппозиционные, средства массовой информации, в том числе оппозиционные, повысилось политическое и правовое сознание населения, в целом возникли несущие конструкции современного гражданского общества. Вновь стал актуальным вопрос о приведении отдельных положений и норм Конституции в соответствие с новыми потребностями общественного развития по дальнейшему продвижению процессов либерализма.

По инициативе Н.А.Назарбаева был открыт общенациональный диалог, формами которого стали Постоянно действующее Совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества, Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества при Президенте РК и Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Казахстане под руководством теперь уже самого Президента республики. И в Государственной комиссии, и в образованных ею рабочих группах активно трудились юристы. В наши задачи входило отслеживание поступающих от партий и индивидуумов предложений с точки зрения возможности их реализации в действующей Конституции (в первую очередь, соответствовали ли они принципам и нормам Основного закона), как те, что не противоречили Конституции могли быть реализованы (через включение в текст Конституции, либо корректировку текущего законодательства или путем совершенствования правоприменительной практики). Важно было также для дельных идей найти приемлемые правовые формулы. Результаты этой непростой работы отражались в многочисленных сравнительных таблицах, заинтересованно обсуждались на научных конференциях и заседаниях рабочих групп.

Очень важно также четко видеть, что параллельно с функционированием максимально представительной диалоговой площадки на протяжении последних пяти лет реализовывались и существенные меры по децентрализации и деконцентрации государственной власти. Была осуществлена ревизия государственных функций и их перераспределение между уровнями государственного управления с передачей многих дел от центра на места; при постоянном участии экспертов ОБСЕ внесены принципиальные изменения в законодательство о выборах; проведены экспериментальные выборы акимов сельского уровня, районов и городов областного значения; внедрена практика отчетов акимов перед населением; приняты эффективные меры по вовлечению НПО в деятельность государственных органов через реализацию социального заказа… В 2006 году Президентом республики были одобрены и внедряются в жизнь концепции развития гражданского общества, повышения конкурентоспособности информационного пространства, укрепления информационной безопасности страны.

По завершении в феврале 2007 года работы Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Казахстане, Главой государства была создана небольшая по численности Рабочая группа для подготовки проекта закона о внесении изменений в Конституцию. Мне выпала честь работать и в этой группе. Исходя из позиции Главы государства, обобщив итоговые предложения госкомиссии, собственные мнения и подходы, мы достаточно быстро определились по основным точкам приложения усилий в реформировании Конституции.

Ими стали

укрепление гарантий прав и свобод граждан через практическую отмену смертной казни и усиление возможностей судебной ветви власти;

резкая активизация роли политических партий, практическое осуществление которой приведет к созданию современной партийной системы, а также интеграция политических партий в государственный механизм с превращением их в главный инструмент выявления воли народа с ее последующей трансформацией в государственную власть;

упрочение парламентаризма через существенно обновленный статус Мажилиса и Сената Парламента, придание составу и деятельности Мажилиса функции проводника партийных программ, совершенствование организационных форм реализации компетенции Парламента;

формирование во многом нового механизма взаимоотношений между законодательной ветвью власти - Парламентом (в первую очередь Мажилисом) и исполнительной ветвью власти - Правительством, последнее наряду с депутатским корпусом становится государственным инструментом реализации партийных программ;

перераспределение властного ресурса в координатах Президент - Парламент - Правительство;

принципиально новая характеристика местного самоуправления, открывающая пути внедрения этого важнейшего демократического института.

Особо оговорюсь, что все заседания под председательством Н.А.Назарбаева проходили по-деловому и предельно предметно. При этом Нурсултан Абишевич был как всегда полностью «в теме», идеально владел конституционной материей, свободно оперировал зарубежными аналогами. Сказывался солидный багаж, сформированный непосредственным руководством конституционным процессом. В книге «Казахстанский путь» Н.А.Назарбаев пишет, к примеру, что он не только прочитал, а еще и «лично законспектировал некоторые положения конституций 20 стран» (пожалуйста, смотрите страницу 75 книги). Прекрасно понимая нашу сдержанность от общения с лидером страны, он пытался приободрить нас, снять напряжение: «Я знаю, что вас предупреждали, - улыбался в сторону руководителя своей администрации А.Джаксыбекова и его заместителя О.Жумабекова, - что я занят, мне требуется отдохнуть после поездки. Давайте, что есть еще!» И работа продолжалась...

Определив узловые составляющие конституционных изменений, члены Рабочей группы вплотную приступили к формулировкам соответствующих статей и пунктов будущего законопроекта. Каждым участником были представлены очередные пояснительные записки и таблицы новых редакций изменений или дополнений. На «доводку» текста документа нам потребовалось около двух месяцев. 16 мая Президент республики презентовал законопроект в Парламенте. 16, 17 и 18 мая документ был детально проанализирован на пленарных совместных заседаниях Палат, а также на заседании совместной комиссии Сената и Мажилиса и 18 мая принят Парламентом. 21 мая Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» был подписан Главой государства, 22 мая опубликован и вступил в юридическую силу.

В июне были внесены изменения и дополнения в конституционные законы о Президенте республики, о Парламенте и статусе его депутатов, о Правительстве и о выборах. По инициативе большинства депутатов Главой государства было принято решение о роспуске Мажилиса. Во время отсутствия Мажилиса в соответствии с обновленной Конституцией Сенатом было принято около 40 законов. Проведены выборы в Мажилис от партий по пропорциональной избирательной системе и от Ассамблеи народа Казахстана. Новый Парламент приступил к своей работе. Государственные органы приводят ранее изданные акты в соответствие с новейшими корректировками Конституции. Так, например, Конституционный Совет по собственной инициативе своим решением от 8 ноября текущего года отменил в целом 11 и в части - пять ранее принятых постановлений, чем открыл простор для продвижения конституционных новелл вглубь правовой системы Казахстана.

Конституционное строительство в независимом Казахстане выступает одним из составных элементов общего очень непростого, порой тернистого «казахстанского пути» по выводу страны на уровень высокоразвитых демократий.

К лету 1995 года мы уже имели свои собственные наработки и опыт. В книге Н.А.Назарбаева описывается, как противоречиво рождались конституционные институты делегированного законодательства и президентского указного законотворчества. Несмотря на длительное отрицание первого, «по принципу», именно Верховным Советом Президент республики был уполномочен на введение национальной валюты. Именно Верховным Советом 12-го созыва был принят Закон о временном делегированию Президенту республики и главам местных администраций дополнительных полномочий. На основании этого закона Главой государства в апреле 1995 - январе 1996 гг. было издано около 140 указов, имеющих силу конституционного или обычного закона. Благодаря оперативным, полностью легитимным действиям Президента республики после прекращения деятельности Верховного Совета 13-го созыва была не только спасена от развала правовая система страны, но и сделала резкий рывок вперед. К слову, после начала деятельности двухпалатного Парламента, который своими законами очень быстро восстановил «временно нарушенное» президентским указным законотворчеством верховенство закона, не было ни одного случая наделения главы государства полномочиями по изданию закона. Сам Н.А.Назарбаев, имея на то конституционное право и все основания, не издал ни одного указа, имеющего силу конституционного или обычного закона. Таким образом, и делегированное законодательство, и указное законотворчество из повседневной практической плоскости на протяжении вот уже как более пятнадцати лет перешли в разряд резервных полномочий Главы государства, применяемых на случай каких-либо чрезвычайных обстоятельств. Казахстанские события весны 1995 года вызвали введение, как говорят юристы, повышенной жесткости в процедуре изменения Конституции. Возникало множество и менее видимых, но при этом отнюдь не менее острых ситуаций, требующих привлечения значительных знаний в области конституционного права и личного политического мужества Президента республики. Обо всем этом тоже пишет в своей книге Нурсултан Абишевич.

Работа по совершенствованию Конституции проводится скрупулезно и качественно при обеспечении ее верховенства, стабильности и динамичности, опирается на народность, научность и системность. Достигнутые на сегодня успехи являются результатом приверженности верховной власти идее конституционализма, бережного отношения к основному закону, четкой различительности «демократии - цели» и «демократии - средства», видения демократических институтов в общей системе преобразований по формированию и укреплению гражданского общества. Именно поэтому Конституция Республики Казахстан пользуется заслуженным уважением у профессионалов-юристов и здравомыслящих политиков. К слову, в противовес распространяемым иными критиканами в ее принижение различных «политических страшилок».

«Наш долг - бережно относиться к Конституции, - убежден Н.А.Назарбаев, - Уважать ее, как уважаем свою страну, свою историю. Без уважительного отношения к Конституции и неукоснительного соблюдения ее норм невозможно достичь общественного согласия, порядка, мира и спокойствия, а это значит и благополучного будущего нашего Отечества» (страница 99 книги).

Уверен, что и в дальнейшем мы специалисты-правоведы, представители других областей гуманитарных знаний, сможем обеспечить должную защиту казахстанского Основного закона, повысить эффективность реализации каждой его статьи и уровень конституционного правосознания казахстанцев. Патриотизм основан на уважении и понимании, которые, в свою очередь, базируются на профессионализме.

Желаю каждому из присутствующих сегодня в этом зале студентов стать настоящим профессионалом!

 

Малиновский В.А. -

член Конституционного Совета Республики Казахстан,

доктор юридических наук

 

 

 

14 марта 2008, 15:08
Источник, интернет-ресурс: Малиновский В.А.

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Акции
Комментарии
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript