5 причин, почему не стоит торопиться с Административным процедурно-процессуальным кодексом (Роман Подопригора, доктор юридических наук, профессор Каспийского университета) (©Paragraph 2019 / 5.0.2.60)

5 причин, почему не стоит торопиться с Административным процедурно-процессуальным кодексом

 

Роман Подопригора,

доктор юридических наук, профессор Каспийского университета

 

О готовящемся в Казахстане Административном процедурно-процессуальном кодексе (АППК) уже сказано немало, причем, немало хорошего. Даже те, кто никогда серьезно не занимался вопросами административного права, подчеркивают важность АППК, говорят, что он перевернёт систему отношений между гражданином и государственной администрацией, создаст новые механизмы для защиты простого гражданина перед могущественным государством. Всё верно. Значение Кодекса трудно переоценить. По сути, он регулирует вопросы, которые являются важнейшими в административном праве в его классической европейской традиции: как государственная администрация издает правоприменительные акты (т.н. административные акты) и как эти акты оспаривать в суде. Но именно поэтому, несмотря на всю важность Кодекса, нельзя принимать его, не обратив внимания на проблемы и новые технологии в современном государственном управлении, уже существующие нормативные правовые акты, правовую инфраструктуру, особенности правосознания и правовой культуры различных субъектов права. Сразу признаемся, что мы не представляем в каком виде и состоянии готовности находится этот акт сегодня, но версии, которые были публично доступны, позволяют обозначить причины, по которым над Кодексом ещё надо cерьёзно работать и не торопиться с его принятием.

1. Все начинается с того, что нужно дать правильное название всему. Название рождает правильные действия (Конфуций)

Похвально желание разработчиков иметь название, отличающееся от названий подобных актов в законодательстве других государств, но, похоже, в нашем случае перестарались. Если с процедурной частью еще можно согласиться, то процессуальная часть названия, вызывает очень много вопросов. Дело в том, что в отличие от устоявшихся представлений о гражданском или уголовном процессе, в отношении того, что понимать под административным процессом, нет такого же общепринятого представления. Существует огромное количество точек зрения, подходов, трактовок по поводу административного процесса. Кстати, уже в статьях АППК то говорится об административном процессе, то появляются положения об административном судопроизводстве, что также вызывает путаницу. Конечно, не хочется в этой связи вспоминать героев советского мультфильма с крылатой фразой «Как вы яхту назовете, так она и поплывет», но неудачное название сразу бросается в глаза.

2. Лучше меньше да лучше (пословица)

Практика совмещения в одном акте двух крупных институтов: позитивной управленческой деятельности (административные процедуры) и оспаривания в суде актов государственной администрации (административный процесс, исходя из названия АППК) не является чем-то необычным. Хотя более распространен подход, когда эти институты разводятся по разным актам, а идеальным считается принятие в первую очередь законов об административных процедурах, а затем об административном судопроизводстве. И это, на наш взгляд, более правильный подход. У этих двух институтов разные задачи, принципы, участники и т.д. По проекту очевидно, что разработчики так и не смогли ясно разделить указанные институты. Так, к примеру, задачи сформулированы, скорее для административного судопроизводства, принципы изложены бессистемно и по расположению, и по содержанию.

3. В таком огромном учреждении, как графская канцелярия, может всегда случиться, что один отдел даст одно распоряжение, другой - другое. Друг о друге они ничего не знают (Кафка)

В современное государственное управление стремительно внедряются новые технологии, которые направлены на быстрое, бесконтактное решение вопросов, в том числе связанных с изданием административных актов. Отсюда бурно развивающиеся институты государственных услуг, организаций, обеспечивающих оказание таких услуг, электронного правительства и т.д. Но институт административных процедур тоже регулирует вопросы издания актов и можно предположить неизбежное столкновение правовых институтов во-многом регулирующих одни и те же вопросы.

Следует вспомнить, что законы об административных процедурах в разных странах - это, в основном, продукт второй половины XX в. (хотя австрийский закон был принят ещё в 1925 году). И эти акты были очень прогрессивными для своего времени, когда общение с чиновником в основном было либо непосредственным, либо бумажным; персональные компьютеры были роскошью, а Интернет только начинал завоевывать свое место. Сегодня мы живем в других реалиях, по-другому общаемся с государством. Сами государства перешли или переходят на т.н. сервисные системы отношений, используют бурно развивающиеся информационно-коммуникационные технологии, кардинально влияющие и на государственное администрирование и на характер взаимодействия между государством и гражданином. Это не значит, что законы об административных процедурах не нужны. Это значит, что современные законы об административных процедурах должны учитывать новые вызовы и явления в управленческой сфере и быть согласованными с другими актами. А ещё лучше, чтобы дух, сущность и принципы административных процедур нашли отражение в других актах, регулирующих деятельность государственной администрации. Вот с этим могут возникнуть проблемы. Современные управленческие технологии и соответствующие нормы не обращают внимания на те моменты, которые являются важными для административных процедур. Только один пример: действующие регламенты и стандарты государственных услуг не предусматривают обязанность разъяснить заявителю его права и обязанности или пригласить заявителя на заседание административной процедуры и выслушать его. Замечательно, когда вопрос быстро и положительно решается - не надо никуда ходить, но когда он решается отрицательно, у заинтересованного лица нет возможности повлиять законными способами на решение государственного органа. Административные процедуры предоставляют такую возможность, но будет ли она воспринята в других законах, регламентах и стандартах - большой вопрос. Есть ощущение, что не только государственные служащие, но и те политики-менеджеры, кто продвигает новые технологии, будут не в восторге от дополнительных гарантий граждан (читай - препятствий и для чиновников, и для технологий) и далеко не факт, что в конкуренции права и технологий, победит право. Этот вопрос надо решать сейчас, чтобы завтра не обнаружились два алгоритма управленческой деятельности. Про блокчейн, искусственный интеллект в государственном управлении и соотношение их с административными процедурами даже страшно думать.

4. Не показывайте мне кодекс, покажите мне судью (Рой Кон)

Наверное, можно принять очень прогрессивный акт. Вопрос - будет ли он действовать так, как ожидалось. Опыт других стран - близких нам по правовой культуре показывает - что наличие актов, подобных АППК ещё ничего не значит. Кодексы, законы и реальная управленческая практика существуют сами по себе. Будет звучать банальным, но не лишним: без изменений в правовом сознании и государственных служащих, и судей любой закон не достигнет своего результата. Что мешает сегодня государственным служащим действовать эффективно, профессионально, в интересах граждан, а судьям выносить справедливые решения, не оглядываясь на государственные интересы? Вряд ли только законы, или их отсутствие. Да, будет больше хороших правил, процедур, но дело не только в них. Именно поэтому, актуальны слова американского юриста, вынесенные в подзаголовок. Именно поэтому коллеги из прибалтийских стран говорят, что они потратили много времени и ресурсов, чтобы подготовить судей для работы по новым актам. Но это у них, где, согласимся, другая политико-правовая культура, нет неприкасаемых или природной боязни перед государством. Нам придется проделать гораздо больше работы и об этом тоже надо думать сегодня.

5. Наихудшие законы те, что нуждаются в толковании (Этьен Рей)

Обозначенные выше вопросы носят в большей степени концептуальный характер. Но есть очень много работы в прикладном плане, с учетом того, что акт очень сложен с точки зрения юридической техники: неоднозначные понятия (например, понятие административного органа можно распространить на огромное количество организаций, в т.ч. на тех, кто не осуществляет властные полномочия); большой массив отсылочных норм (судьи не смогут заниматься административным судопроизводством без ГПК); внутренние противоречия в АППК (те же самые постоянно пересекающиеся административный процесс и административное судопроизводство). Порой складывается впечатление, что разработчики пытаются втиснуть в Кодекс всё, что связано с деятельностью государственной администрации, но это невозможно, учитывая многогранность этой администрации и безбрежность ее деятельности. Нерешенность этих вопросов приведет к большим проблемам в правоприменительной практике, необходимости изменений, толкования норм.

Мы понимаем желание поскорей принять АППК. Можно будет говорить о нём на международных конференциях, на прочих мероприятиях высокого уровня, заявлять об очередных успехах в правовой реформе. Но насколько новый кодекс будет эффективным, действительно изменит систему отношений между гражданином и государством, сделает более независимой судебную систему обусловлено решением многих вопросов, и далеко не только тех, которые обозначены в данной статье.

31 января 2019, 11:00
Источник, интернет-ресурс: Подопригора Р.А.

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Акции
Комментарии
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript