Анализ реформ в Органах внутренних дел Республики Казахстан (Ажибаев Айтёре Мухамед-Аминович, Старший следователь СО ЮОП УП г. Павлодар ДП Павлодарской области) (©Paragraph 2019 / 5.0.3.70)

Анализ реформ в Органах внутренних дел Республики Казахстан

 

Ажибаев Айтёре Мухамед-Аминович

Старший следователь СО ЮОП

УП г. Павлодар

ДП Павлодарской области

 

После распада Советского Союза в 1991 году, молодой только получившей независимость Республике Казахстан достался механизм государственного управления, не соответствующий задачам, вставшим перед лицом вновь образованной республики. Вся система государственного управления нуждалась в скорейшей реорганизации, ориентированной на демократию и свободные рыночные отношения. В те годы перед органами внутренних дел стояла немаловажная задача, целью которой стала защита граждан и общественного порядка от противоправных посягательств. Многие в обществе восприняли перемены как вседозволенность и анархию, в связи с чем стремительно возросла преступность, распространение получили и экономические преступления, начала формироваться теневая экономика. В течение того периода умножали и расширяли сферу влияния организованные преступные группировки, участились преступления с применением оружия. Новая демократическая реальность тех лет заставила правоохранительные органы пересмотреть свои подходы и принципы в борьбе с преступностью.

Несмотря на сложные условия, экономический кризис, небольшие зарплаты, тяжелые условия труда, органами внутренних дел активно проводилась серьезная работа по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и общественной безопасности. Одновременно в органах внутренних дел велось создание новой нормативной базы, основанной на принципах уважения прав и свобод человека, чести и достоинстве граждан, демократии и равенстве. 23 июня 1992 года был принят Закон «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», ставший первым актом, определившим задачи и функции органов внутренних дел страны, а также Указ Президента «О внутренних войсках Республики Казахстан». Одновременно активно развивалась оперативно-розыскная деятельность путем обновления нормативно-правовой базы, основной упор шел на улучшение кадрового состава оперативных служб. Эти и другие конкретные направления развития и наиболее эффективные формы борьбы с преступностью были затем определены Законом РК от 15 сентября 1994 г. «Об оперативно-розыскной деятельности». МВД был принят целый ряд мер по борьбе с преступностью и профилактике правонарушений, отражавших приоритетные для каждого этапа задачи, конкретные меры по обеспечению защиты граждан от криминальных посягательств.

В октябре 1995 года МВД республики был реформирован путём создания Государственного Следственного комитета — отдельного органа, к которому от МВД передавались права и функции по осуществлению дознания, следствия и оперативно-розыскной деятельности. В результате чего была дезорганизована и разделена отлаженная ранее система работы МВД. Деятельность Следственного комитета оказала негативное влияние на криминогенную ситуацию в стране. В связи с этим в ноябре 1997 года Государственный следственный комитет был расформирован, его функции были переданы обратно в Министерство внутренних дел. В рамках органов внутренних дел были сформированы органы: криминальной и административной полиции, а также военно-следственных органов и военной полиции МВД, со статусом военного формирования.

В 1997 году по предложению руководства МВД, функции противопожарной службы были переданы из МВД в Государственный комитет по чрезвычайным ситуациям, борьбой с экономической и коррупционной преступностью стало заниматься Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью. К Министерству юстиции отошли функции судебно-медицинской экспертизы, формирование уголовно-правовой статистики, документирование и регистрация населения. В 2010 году медицинские вытрезвители из МВД были отданы в Министерство здравоохранения. Освобождение органов внутренних дел от несвойственных им функций положительно повлияло на их работу.

В 1998 году милиция Казахстана была переименована в полицию.

В 2002 году в МВД осуществлена новая реформа, Уголовно-исполнительная система из ведения МВД была передана в Министерству юстиции, однако результаты этой реформы оказались крайне неудачным для УИС. За время нахождения УИС в ведении Министерства Юстиции, ухудшилась оперативная обстановка, соблюдение должного порядка и режим содержания осужденных в исправительных учреждениях. В 2011 году Указом Президента Республики Казахстан от 26 июля 2011 г. № 129 Комитет уголовно-исполнительной системы передан обратно в ведение Министерства внутренних дел, после чего МВД были приняты срочные меры по оздоровлению оперативной обстановки, наведению должного порядка и режима содержания осужденных в исправительных учреждениях.

В ноябре 2010 года Национальным банком Республики Казахстан был издан Указ «О мерах по оптимизации штатной численности органов, содержащихся за счет государственного бюджета и сметы (бюджета) Национального банка Республики Казахстан». Согласно указу, численность работников органов внутренних дел Республики Казахстан была сокращена на 15%. Результатом оптимизации стало сокращение специалистов органов внутренних дел. В сложившейся ситуации после сокращения численности борцов с преступностью, образовалась значительная нехватка кадров. Многократно увеличилась нагрузка на оставшихся сотрудников.

В 2011 году в МВД были возвращены из Министерства юстиции функции документирования и регистрации населения в связи с ухудшением ситуации в этой сфере.

Через аттестацию 2012 года прошли 73 576 полицейских. Как подчеркнули в МВД, эта процедура позволила встряхнуть всю правоохранительную систему и очистить ее от кадрового балласта. В итоге 85 процентов сотрудников были признаны соответствующими занимаемой должности, а остальные рекомендованы к понижению либо переведены в другие службы. Уволили по результатам этой аттестации 3 938 человек. Поначалу предполагалось, что аттестацию будут проводить раз в пять лет, но в 2014 году периодичность изменили - один раз в три года. По результатам аттестации были уволены наиболее опытные и работоспособные сотрудники оперативно-следственных подразделений, прослужившие от 5 и более лет в системе МВД, прошли аттестацию в основном вновь прибывшие сотрудники и сотрудники штабов.

В 2013 году осуществлено очередное реформирование системы МВД путем слияния функций дорожной и патрульной полиции. Они были объединены в административную полицию подразделения общественной безопасности и дорожной полиции на всех уровнях управления. В результате этой реформы сократилась численность и плотность полицейских на улицах и в других общественных местах.

В 2014 году правительство упразднило Министерство по чрезвычайным ситуациям, в результате в МВД были переданы несвойственные для органов внутренних дел функции и полномочия Министерства по чрезвычайным ситуациям. В этом же году были разработаны и приняты новые Уголовно-процессуальный кодексы, новеллами в которых были включены механизмы из англосаксонского права, которые так и остались точками дискуссий в научных кругах, так как не все нововведения гармонично прижились и использовались в практике.

В итоге следующее серьезное испытание ожидало полицейских в 2015 году. Тогда плановую аттестацию прошли 25 264 сотрудника МВД, из них зачислены в кадровый резерв 1553, доказали соответствие занимаемой должности 19 448 человек, понижены в должностях 282 и всего лишь двое были уволены. Данная аттестация носила более номинальный характер, чем показательная аттестация, проведенная в 2012 году.

В 2016 году структура территориальных органов внутренних дел подверглась раздроблению, это было сделано путём создания местной полицейской службы, переданной в подчинение и управление исключительно акимам городов и областей. В состав МПС были введены подразделения дорожно-патрульной полиции, участковых инспекторов полиции, инспекции по делам несовершеннолетних, защите женщин от насилия, природоохранной полиции, приемников-распределителей и специальных приемников. Результаты этой реформы привели к негативным факторам, как показала проверка, были нарушены сложившиеся принципы единоначалия и вертикали подчиненности. Разделение местной полиции и ДВД привело к размыванию основных принципов правоохранительной службы. В этой связи МВД в 2018 году разработан законопроект, предусматривающий: объединение ДВД и местной полицейской службы, восстановление принципов единоначалия и вертикали подчиненности, подчинение Министерству внутренних дел.

Исходя из опыта предыдущих лет все реформы, проведенные в структуре МВД не дали должного результата. Построенная еще в годы СССР система во органах внутренних дел показала себя стойкой к разного рода реформам, проведенным в годы независимости Республики Казахстан. Из истории постсоветского периода видно, что нынешние реформы носят дублирующий характер, результаты проведенных реформ системы МВД советского союза и реформы в системе МВД РК носят почти зеркальных характер и результат. Одним из ярких примеров таких реформ, это реформа по сокращению численности сотрудников проведенной в период конец 70-х начало 80-х годов прошлого столетия, в следствии которой органы внутренних дел покинули наиболее квалифицированные сотрудники, что в итоге негативно сказалось на общественном порядке в стране. Таких аналогий можно провести множество и результаты подобных реформ будут почти идентичными.

В настоящее время ярким примером проведения слабо обдуманных реформ можно наблюдать в соседнем государстве, то есть в Российской Федерации, так как система органов внутренних дел обоих государств имеет много общего. В 2013 году МВД РФ решило бороться с последствиями реформы, которую в ведомстве провели по инициативе Дмитрия Медведева. Реформа того периода главным образом была связанна прежде всего с сокращением штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации и перераспределением ее функций путем реорганизации отдельных подразделений и служб.

По сути, нынешнее руководство МВД РФ официально признало, что реформа Рашида Нургалиева провалилась. Хотелось бы напомнить, первые заявления предыдущего президента Медведева о реформировании ведомства последовали после вопиющего случая с начальником ОВД «Царицыно» майором Денисом Евсюковым. В ночь на 27 апреля 2009 года пьяный Евсюков «из хулиганских побуждений» (так записано в материалах дела) открыл огонь из табельного пистолета по работникам и посетителям столичного супермаркета «Остров». Два человека тогда погибли, семеро были ранены. 22-летней москвичке Елены Дудаль пуля повредила лопатку и шейный позвонок. Желание Медведева навести порядок в МВД объяснимо, но реформа оказалась неподготовленной - ни теоретически, ни практически.

Вот к чему она привела:

- на 30-40% была сокращена численность оперативных полицейских главков, зато возросло количество штабных подразделений;

- были упразднены подразделения по борьбе с этнической организованной преступностью, и только после событий на Манежке их стали восстанавливать по всей стране;

- штат органов внутренних дел сократили на 20%, в результате сельские районы остались без участковых, а в городах возник дефицит сотрудников патрульно-постовой службы;

- провалилась внеочередная аттестация личного состава - переаттестация генералитета МВД президентской комиссией затянулась настолько, что на проверку рядовых сотрудников времени не осталось, их аттестацию провели для галочки;

- закрылись многие учебные заведения МВД, что отрицательно повлияло на уровень профессиональной подготовки полицейских.

Переименование милиции в полицию обошлось налогоплательщикам, Российской Федерации по экспертным оценкам, в 10 млрд рублей. Только на замену удостоверений, нагрудных знаков, вывесок, печатей, штампов, бланков, нашивок, перекраску автомобилей потратили 1 млрд 125 млн руб. Закончилась реформа скандальным ЧП. В марте 2012 года в казанском ОВД «Дальний» переаттестованные полицейские изнасиловали задержанного бутылкой из-под шампанского. От полученных травм 52-летний мужчина скончался. В том же году, подводя итоги реформы, депутат Госдумы Александр Хинштейн отметил, что только за первый квартал на 33% возросло количество коррупционных преступлений, совершенных сотрудниками полиции, а уличная преступность выросла на 18%.

Как видно из вышеизложенного, основанная масса реформ была направленная на сокращение штатной численности сотрудников внутренних дел и реорганизации структуры МВД путем разделения, упразднения и передачи ее функции другим органам. На протяжении большого периода времени сотрудники и структура являлись основными точками, на которые были направлены реформы, так как реформа МВД рассматривалась и разрабатывались обособленно от экономической и политической конъектуры страны. Эти два элемента стали краеугольным камнем преткновения, все силы реформ бросались на изменение только этих двух параметров, результат таких однобоких реформ уже заранее был предугадан и очевиден. Как отметил генеральный директор Центра политической информации Российской Федерации А. Мухин: «Реформа МВД нуждается в постоянном стимулировании, потому что этот процесс - как ремонт, который бесконечен. Его можно прекратить, но завершить нельзя», - с таким вот девизом и проводились ранее реформы МВД и результат был на лицо - это очередные провальные итоги реформы и начало проведение новых реформ МВД по той же проторенной, вымощенной брусчаткой дороге.

Проведение любой реформы в государстве всегда сопряжено с поисками причин неудовлетворенного состояния реформируемого элемента системы и путей повышения эффективности ее функционирования, улучшения ее качественного состояния, форм ее реорганизации.

Как известно, принципы оценки функционирования антикриминальной системы в том или ином государстве предопределяется господствующей доктриной криминогенных детерминантов и основанной на ней концепции борьбы с преступностью. В нашем государстве, на протяжении десятилетий советской власти преступность на высоком партийном и государственном уровне понимались лишь как временное пережиточное явление, не имеющее в социалистическом обществе социальной базы и закономерно «отмирающее» по мере исторического развития. Между тем при таком подходе перед правоохранительными органами прямо или косвенно ставились задачи по «искоренению» преступности в целом. Критериями оценки их деятельности выступали динамика уровня преступности и раскрываемость зарегистрированных правонарушений. Не имея реальной возможности снижения уровня преступности, а тем более ее ликвидации, а так же действительного увеличения показателей раскрываемости (особенно в условиях постепенной либерализации режима), правоохранительные органы приучились всевозможными способами приукрашивать криминологическую реальность, показывая себя в формируемых ими же сведениях в как можно лучшем свете. Нельзя сказать, что с этим не боролись. Как указывает В.В. Лунеев, МВД СССР и союзных республик издавались множество приказов о наказании работников, нередко высокопоставленных, за выявленные злоупотребления, не регистрацию правонарушений, неправомерный отказ в возбуждении уголовного дела, незаконное их прекращение.

К сожалению, такой подход к оценке результативности правоохранительной деятельности сохраняется и в настоящее время, основными показателями оценки деятельности системы МВД РК являются соотношение количества совершенных правонарушений к количеству их раскрытия, то есть направления дел в судебные органы, данная система оценки именуется в просторечии «палочной системой». Согласно данной системе, показатели совершенных правонарушений и их раскрываемости рассматриваются в динамике роста или уменьшения, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, и в зависимости от статистической динамики ставиться оценка подразделению ОВД. Такой подход к оценке деятельности не в полной мере отражает реальное положение дел в сфере деятельности ОВД, так как не предполагает оценки криминогенной обстановки на территории обслуживаемой ОВД. Кроме того, практика оценки деятельности ОВД, основанная исключительно на статистических показателях, провоцирует сотрудников к совершению пыток, фальсификации доказательств, к сокрытию уголовных и административных правонарушений, с целью не портить показатели. Подтверждения этого служат многочисленная информация СМИ, а также недовольство населения республики к деятельности Органов внутренних дел.

Проанализировав опыт западноевропейских стран и США, приходим к выводу, что в них господствующей доктриной криминогенных детерминант признается теория социального контроля над преступностью. Ее сущность сводится к рассмотрению преступности в качестве «вечного явления, причинно-обусловленного неизбежно возникающей в обществе через тот или иной промежуток времени «социальной аномией». Данная концепция ставит перед органами правопорядка задачи по удержанию преступности на социально терпимом уровне, минимизацией ее масштабов и при этом исключает их ответственность за существенное повышение ее уровня из-за усиления социально-экономических противоречий в обществе.

Ярким и положительным примером в данной отрасли, может послужить организованная в США система оценки деятельности подразделений полиции. «В США, полицейская система напоминает, по выражению американских юристов, «слоеный торт». Его толстый слой - муниципальные полицейские органы насчитывающий около 800 тысяч сотрудников. Слой потоньше - 40 штатных полицейских структур, занятых, главным образом, надзором за движением на автомагистралях штата, их численности около 340 тысяч сотрудников. Третий, самый тонкий слой - различные федеральные полицейские агентства (около 100 тыс. человек), применяющие федеральные законы. Местные власти в США затрачивают на полицию в 4 раза больше средств, чем на федеральную полицию».

В отличие от абсолютного большинства стран, государственность в Америке создавалась снизу — ещё в колониальный период общины колоний избирали судей, шерифов, констеблей, маршалов (маршалом в англосаксонской системе права называют как судебного исполнителя, так и полицейского с общими обязанностями) и ночных сторожей. Выборность должностных лиц, пожалуй, характерный признак Государственного устройства США. При этом, по мнению американского учёного С. Уокера, «в колониальный период развития Америки (1609-1776 гг.) основатели нации поочерёдно заимствовали подходы в вопросе охраны правопорядка у разных стран, в основном у Англии, Голландии и Франции».

Анализ взглядов зарубежных специалистов на два различных подхода к организации полицейской деятельности в Европе позволяет выделить любопытную точку зрения американского исследователя Фосдика и англичанина Рейтса на отличительные характеристики английской полицейской модели. По их мнению, которое разделяет российский учёный — профессор И.А. Горшенева, «в соответствии с этой моделью полиция является органом государства, организованным в соответствии с требованиями данного государства и воплощая нечто вроде саморегулирующейся организации со сведённым до минимума применением силы. Это и отличает её от европейской, или континентальной модели, где функционирование полицейского аппарата связано главным образом с решением задач государственной власти, то есть проблемами государственного строительства и управления. В этих странах, в отличие от Англии, полицейской функции придаётся гораздо более насильственный и принудительный характер. Следуя в таком, несколько этническом, направлении, можно противопоставить английскую модель «народной полиции» модели континентальной «государственной полиции», где основная её функция заключается в исполнении воли власти». В той же мере разнится подход к оценке деятельности полиции в разных моделях организации.

Полиция, организованная по континентальной модели, оценивает свою деятельность самостоятельно, а также оценивается государственными и политическими структурами, в интересах которых она действует. Полиция по Английскому образцу, должностные лица которой выбираются населением на определенный срок, населением и оценивается, что, впрочем, не исключает и возможность государственного контроля и оценки.

Такая система эффективна и позволяет говорить об объективности оценки деятельности полиции, с некоторыми оговорками. Рейтинг того или иного должностного лица полиции шерифа, шефа полиции может пострадать от влияния СМИ, от единичного происшествия, получившего широкий общественный резонанс. Как правило, негативную оценку в этом случае, получает полицейский незаслуженно, так как общественное мнение не учитывает в целом профессиональную деятельность того или иного должностного лица полиции и подразделения им возглавляемого. Люди руководствуются однобокой информацией, представленной в СМИ, или собственными спонтанными эмоциями.

Еще одним важным моментом, влияющем на порядок и критерии оценки полиции в США, является разделение на местную (полицию штата) и федеральную полицию. «Назначение руководителя полицейского органа производится в зависимости от его места в иерархии полицейской системы: руководители федеральных полицейских органов назначаются с одобрения и согласия сената исключительно главой федерального правительства — Президентом США; руководители полицейских органов штата — главой исполнительной власти штата — губернатором штата; руководители полиции городского муниципального образования назначаются либо мэром города, либо городским советом, а шерифы, руководитель полиции графства или округа избираются населением округа». Такое положение дел обеспечивает разделение и децентрализацию органов власти призванных оценивать и другим образом влиять на деятельность управлений полиции штатов. Федеральные структуры имеют право вмешиваться в деятельность местной полиции ограниченно и только в пределах своей юрисдикции. Все перечисленные факты говорят о том, что главным инструментом, оценивающим полицию в США, является общественное мнение.

В настоящее время Республика Казахстана вошла в новую фазу своего развития, уже стало ясно, что реформировать МВД РК нужно по-новому. Произошедшее в июле 2018 года убийство фигуриста Дениса Тена, послужило толчком к проведению новых реформ системы МВД. Играя на чувствах общества, активистами в социальной сети Facebook была развернута кампания с требованием реформировать МВД РК «Требуем реформу МВД». В итоге правительством Республики Казахстан была инициирована реформа полиции рассчитанная на период с 2019 по 2021 года. Очень тонко почувствовал Елбасы назревшую потребность в проведении реформирования МВД в новом ключе. В ходе ежегодного послания народу Казахстана А.Н. Назарбаев дал конкретные поручения по реформе МВД РК, а именно, он поручил правительству совместно с Администрацией Президента принять «Дорожную карту по модернизации органов внутренних дел». Старт реформам был дан уже с 1 января 2019 года. Елбасы определил, что ключевыми параметрами оценки работы полиции должны стать уровень доверия со стороны общества и чувство безопасности у населения. Кардинальное отличие от реформ предыдущих лет заключается именно в том, что отныне система МВД РК должна поставить основным параметром своей деятельности доверие общества Республики Казахстан.

 

9 июля 2019, 12:32
Источник, интернет-ресурс: Прочие

Если вы обнаружили ошибку или опечатку – выделите фрагмент текста с ошибкой и нажмите на ссылку сообщить об ошибке.

Акции
Комментарии
Если вы видите данное сообщение, значит возникли проблемы с работой системы комментариев. Возможно у вас отключен JavaScript