Новости
В других СМИ
Загрузка...
Читайте также
Новости партнеров

Административная реформа — веление времени!

Фото : 27 октября 2006, 12:19

На открытии очередной сессии Парламента Президент Республики Казахстан Нурсултан Назарбаев определил основные направления дальнейшего совершенствования системы госуправления, поставил перед Правительством конкретные задачи, вытекающие из седьмого долгосрочного приоритета Стратегии «Казахстан-2030» о создании профессионального государства.

Вопросы совершенствования структуры госорганов, повышения зарплаты госслужащих на основе оценки качества их работы, достижения качества госуслуг, снижения коррупции являются важным фактором успешного вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира. Поэтому они значимы и актуальны как с политической, так и с социально-экономической точки зрения.

Любая задача требует моделирования процесса, методов решения, получения результата, исходя из поставленных целей. Успеха при этом можно достичь тогда, когда не только изучается, но и применяется успешный опыт других субъектов процесса с учетом их ошибок.

Принципы и ключевые инструменты административной реформы опробованы и дали положительные результаты в Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, США. А вот, например, в Канаде из-за стратегической неопределенности и непоследовательности административная реформа «ушла в песок».

Ключевая роль в предстоящей реформе должна быть отведена внедрению всевозможных показателей исполнения поручений. Начинать движение в данном направлении следует с конкретизации принципа разделения денег и власти, структуризации задач и функций, определения количественных и качественных критериев их реализации, мотивационного подкрепления ресурсами и стимулами. Только на этой основе возможно продвижение вперед.

Результатом реформ госуправления в центральноевропейских странах стало создание эффективных, прозрачных и гибких политических институтов, чувствительных к потребностям граждан и способных обеспечить развитие гражданской активности. В этих странах изменилось распределение полномочий между центральными и местными органами власти. К компетенции правительств здесь отнесены стратегия развития государства и общества, внешняя и оборонная политика, проблемы национальной безопасности. Местные органы обеспечивают оказание услуг населению, содействуют экономическому развитию регионов.

На протяжении всего периода независимости Казахстана Глава государства уделяет особое внимание вопросу совершенствования госуправления. Главными критериями в этом процессе определены обеспечение прозрачности функционирования госаппарата, работы административной системы по четким правилам, которые были бы понятны как госслужащему, так и тому, с кем он взаимодействует.

Сегодня деятельность большинства чиновников сводится к реакциям на поступающие запросы, больше половины рабочего времени они тратят на нервную «текучку», а не на планируемую работу. Установление четких правил и четких критериев оценки работы госслужащего стабилизирует ситуацию скорее, чем снятие постоянной угрозы его увольнения. Поэтому необходимо создание иных мотиваций работы, которые будут учитывать интересы госслужащих, каждого получателя госуслуг и, в конечном счете, всего общества.

По данным исследований сегодня госслужащий, независимо от возрастной и должностной категории, считает, что при любых изменениях процесс принятия решений должен оставаться абсолютно закрытым. Для чиновника — это святое. И именно этот постулат должен быть изменен. То есть мотивация служения государству должна быть заменена мотивацией обслуживания общества.

Пока же этого нет. А потому госслужба не совсем полноценно обеспечивает запросы общества. Во-первых, государственная бюрократия не обеспечивает игру по правилам, что важно как для демократических, так и для рыночных институтов. Во-вторых, неудовлетворительное качество услуг и решений госслужбы связано со спецификой принятия решений и оказания услуг, с неэффективностью используемых ими ресурсов. При этом корень проблемы не в недостатке финансирования. Просто существующие ресурсы размещаются не туда, куда следует, а большая часть их расходуется впустую и неэффективно.

В особенности остро этот вопрос стоит в отношении человеческих ресурсов. Государство не может достойно оплатить работу одного высококвалифицированного специалиста, который мог бы заменить пять-шесть менее компетентных работников. Оплата труда в системе госуправления должна быть сопоставима с оплатой труда в частном секторе, а для отдельных групп работников госуправления и госслужбы возможно установление специального порядка оплаты труда. Поэтому установки Главы государства по данному вопросу более чем актуальны.

К сожалению, не существует четких критериев структуры и численности госорганов. Оптимизация госорганов проводится эмпирически, исходя из следующих целей — установления четких полномочий и целей для каждого министерства и ведомства, устранения ненужных функций, возможности дублирования, пересечения. Принятие мер на высоком уровне по проверке адекватности управления и функционирования отдельных министерств и органов управления позволило бы определить оптимальную структуру госорганов и их функциональную способность.

При этом важно четко разделять понятия госфункция и госуслуга. Госуслуга делегируема, а госфункция — нет. Оказание госуслуг должно быть отделено от управления и централизованно для облегчения контроля (сейчас агентства подведомственны министерствам, причем по-разному, а оказываемые ими услуги децентрализованы). Госзакупки, как наиболее коррупциогенный сегмент, должны реализовываться под особо жестким многоуровневым контролем. Поэтому требуется полная инвентаризация госфункций, составление их единого перечня по отраслям.

В основу последней правительственной реорганизации Глава государства положил прогрессивную идею разделения стратегических, исполнительских и надзорных функций. При реализации этой идеи исполнители не задались вопросом: для чего проводится подобное разделение функций и соответствующих структур? Сокращение функций государства это еще не реформа госслужбы, а реформа ее обязанностей. Но без таких изменений не получится и административной реформы.

Президент ставил рыночную задачу четкого выделения роли «покупателя» (министерство) и «производителя услуг» (исполнитель). При таком разделении министерство должно задавать целевые нормативы, определять госзаказ и оценивать произведенные услуги, а роль исполнителя должна заключаться в эффективном выполнении конкретной управленческой функции.

То есть заказчик и исполнитель не должны быть «скованы одной цепью» или составлять единую бюрократическую пирамиду, которая монопольно отвечает за ту или иную сферу госуправления. Как результат — министерства получают возможность, во-первых, сосредоточиться на разработке и внедрении инновационных стратегий госуправления, во-вторых, более объективно оценивать качество и эффективность работы исполнительских агентств, в-третьих, распределять госзаказы на конкурсной основе между различными специализированными как государственными, так и негосударственными производителями.

Исполнительское агентство должно выполнять конкретную, ясно очерченную функцию. Это позволит проверить результаты его работы и определить эффективность данного способа выполнения государственной функции (производства социальной услуги). Отношения при этом министерств с исполнительскими агентствами должны строиться на основе конкретных бизнес-планов, а с руководителями агентств целесообразно заключать срочные договоры.

Здесь уместен в качестве примера удачной административной реформы опыт Великобритании. В свое время М. Тэтчер и Дж. Мэйджор заставили каждое британское министерство проанализировать свои функции и определиться, что делать: упразднить данную функцию, продать, передать ее выполнение по контракту, оставить как есть или создать исполнительское агентство. За 1988—1996 годы в Великобритании было создано 126 агентств — псевдоадминистративных правительственных организаций или корпораций, работающих с центрами на основе договоров. Раз в три года или пять лет министерства решают судьбу каждого агентства заново, определяя, не следует ли его целиком или какие-то подразделения ликвидировать или продать.

У нас ничего подобного нет. Министерства и агентства не представляют никаких конкретных корпоративных планов, нет личных контрактов с руководителями. Ничего не слышно о внедрении в государственной сфере предпринимательского управления и корпоратизации бюджетных организаций, конкуренции поставщиков социальных услуг, о перестройке государственного финансирования здравоохранения и образования на основе конкурентного выбора потребителей. Проведенные ранее административные реформы сводились к очередной аппаратной перетряске. Между тем если под реформой понимать действительное обновление государственного управления, то это должно означать фундаментальную трансформацию государственных организаций с целью повышения их эффективности, увеличения объемов и качества госуслуг. То есть организационно обновление означает такую реструктуризацию государственных организаций и систем, которая радикально изменит «культуру» их деятельности.

Административная реформа будет успешной, если:

u установить и неуклонно обеспечивать зависимость поощрения, оценки и самого существования государственных организаций от достигнутых ими результатов;

u предоставить потребителям возможность конкурентного выбора услуг, предоставляемых государственными организациями, а там, где это невозможно, установить максимальное влияние потребителей на оценку результатов деятельности государственных организаций;

u расширить самостоятельность государственных организаций и служащих, территориальных и профессиональных сообществ, обязав их отвечать за результат.

Сегодня чиновничество больше связано с мобильными общественными слоями. Эти люди не отгорожены от бизнеса, в отличие от традиционного советского чиновничества, для которого предпринимательство было чуждо. Поэтому шансы на успех имеет та реформа, в которой этот слой что-то выиграет для себя лично и, что еще важнее, сможет эффективно реализовывать свои функции. Такую реформу, ориентированную на рационализацию и эффективность, можно назвать технократической.

Технократический акцент на эффективность исполнения поставленных задач снимает остроту некоторых политических вопросов и ведет к большей гибкости реформирования. Тот или иной высокопоставленный чиновник может попросить дать ему возможность экспериментировать, воздействовать на свой аппарат. Из этого вытекает и решение проблемы достойной оплаты труда чиновников, без которой невозможно рекрутировать новые профессиональные кадры. Оплаты, замечу, не гарантированной. Ведь только возможность соотносить оплату с эффективностью работы конкретного чиновника — есть эффективный путь к решению проблемы.

При рассмотрении проблемы административной реформы выделяют три относительно самостоятельные задачи: повышение прозрачности, разделение политической и административной сфер деятельности чиновников, принимающих решения в обеих областях, регулирование конфликтов интересов. К этому кругу задач следует причислить также введение электронного документооборота, которое должно касаться не только госорганов, но и нацкомпаний. Это позволит экономить время, принимать решения быстро и гласно, расширить доступ к информации. Прозрачность документооборота создаст предпосылки для уменьшения коррупции. Решение других вопросов зависит от принципиальной смены механизмов принятия решений и всей системы управления.

В работе чиновника можно выделить три уровня планирования деятельности. Стратегическое — когда чиновник знает, что действия в конкретном направлении принесут обществу определенный результат. Оперативное — проведение решений в целевой рамке, соответствующей ведомственному интересу или плану издания документов. Тактическое — выполнение чиновником текущих поручений и указаний.

Анализ показывает, что главной задачей структурной реформы Правительства должно быть ограничение зоны оперативного планирования, ведь чем больше ведомств, тем больше оформленных интересов, постоянно сталкивающихся в межведомственной борьбе. Около 30—40 процентов рабочего времени заместителя министра или начальника департамента уходит на межведомственные согласования.

Не менее важной задачей и одновременно действенным инструментом административной реформы является информационная открытость органов государства и всей сферы производства социальных услуг. Ведь для того, чтобы оценить эффективность работы органов госуправления и бюджетных организаций, нужна доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности, то есть действенные каналы обратной связи, через которые потребители могут доносить собственную оценку получаемых услуг и свои требования по устранению недостатков.

Вопросы доступа к информации и транспарентности органов госуправления в последнее время часто оказывались в центре общественных дискуссий и внимания экспертов в развитых странах. Во многих государствах приняты законодательные акты по доступу к государственным информационным ресурсам. Обобщая международный опыт, можно определить важнейшие механизмы, выступающие индикаторами открытости госуправления.

Во-первых, законодательное закрепление права на информацию, в том числе на доступ к информации о деятельности органов госвласти, и обязанности госорганизаций по информированию граждан об условиях, планах и результатах своей деятельности.

Во-вторых, прозрачность тендеров на выполнение госзаказов и подрядов, наличие специального независимого института (омбудсмена, инспектора) для рассмотрения претензий к торгам.

В-третьих, публикация реальных результатов деятельности в сравнении с установленными стандартами; компенсации потребителям в тех случаях, когда госорганы не соблюдают стандарты обслуживания.

В-четвертых, системы потребительской информации, обеспечивающие легкодоступную и точную информацию о социальных услугах: их содержании, ответственных за их предоставление, о качестве и стоимости услуг каждого поставщика.

В-пятых, регулярное измерение результатов работы поставщиков социальных услуг, публикация и сравнительный анализ данных, регулярный мониторинг запросов клиентуры, проведение и публикация опросов мнения потребителей социальных услуг.

Понятно, что система открытости власти должна иметь законодательную базу. Между тем нормативное обеспечение права на информацию у нас недостаточно совершенно.

Практически все органы исполнительной власти создали общедоступные сайты в сети Интернет. Это важный и полезный шаг. Однако официальные сайты страдают недостатком сведений, выборочностью информации, нерегулярностью ее обновления, затрудняют и часто делают невозможной независимую экспертизу деятельности органов исполнительной власти. Общим слабым местом всех официальных сайтов является их крайняя официозность, слабость обратной связи, почти полное отсутствие интерактивных сервисов. Создание системы информирования граждан о деятельности органов власти сдвинулось с мертвой точки, но достигнутые результаты пока трудно назвать удовлетворительными.

Требуется законодательное регулирование проблемы, которое должно строиться не только на определении общественно значимых сведений, в том числе обязательных к опубликованию данных о деятельности органов власти, но, прежде всего, на законодательном закреплении права гражданина на получение таких сведений и ответственности государственных организаций, должностных лиц за нарушение права на информацию.

Самое же главное — необходимо целенаправленно развивать интерактивные коммуникации органов исполнительной власти с потребителями, в том числе создавать системы разнообразных электронных услуг.

Конечно, после законодательного закрепления правил предоставления информации и рассмотрения жалоб, не будет моментальных сдвигов. Можно ожидать, что чиновники будут нарушать установленные правила. Поэтому в центре и на местах необходимо назначить специальных уполномоченных (инспекторов) по жалобам граждан, не нашедшим должного рассмотрения в органах власти.

Представленная программа мер по налаживанию реальных связей с общественностью должна быть встроена в более широкий стратегический контекст. Вместе с такими ключевыми инструментами административной реформы, как корпоратизация и предпринимательское управление в государственном секторе, конкуренция поставщиков социальных услуг, конкурентный потребительский выбор, стандарты качества социальных услуг и гарантии потребителю, предложенные меры при их последовательном применении могут и должны изменить казахстанское чиновничество и бюрократию.

Существующие проблемы достаточно серьезны, сдерживающие факторы весьма существенны, а цель представляется чрезвычайно сложной для достижения. Однако все вышесказанное как раз и должно послужить тому, чтобы еще раз убедиться в необходимости проведения реформы, которая существенно изменила бы заинтересованные стороны в правильном функционировании органов государственного управления. В вопросах совершенствования госуправления и административной реформы нужны не точечные надстройки или изменения, а применение системного подхода, который должен дать Казахстану эффективный госаппарат, оптимизировать процесс вхождения страны в число 50 развитых стран мира.

Едил МАМЫТБЕКОВ,

член-корреспондент АЕН РК, главный инспектор ОСЭА АП РК


Больше важных новостей в Telegram-канале «zakon.kz». Подписывайся!

сообщить об ошибке
Сообщить об ошибке
Текст с ошибкой:
Комментарий:
Сейчас читают
Читайте также
Загрузка...
Интересное
Архив новостей
ПнВтСрЧтПтСбВс
последние комментарии
Последние комментарии