«Кадры решают все»
И.В. Сталин, из выступления перед
выпускниками военных академий 4 мая 1935
К знаменитой цитате Отца народов можно с уверенностью добавить, «если они прошли объективный и правильный отбор».
Представляю вниманию конкурсной комиссии статью, в которой обосновывается необходимость модернизации системы подбора и расстановки кадров на должности административной государственной службы.
Выбор данной темы вызван огромной ролью и значением государственных служащих в деле развития страны, т.к. именно административные государственные служащие во многом обеспечивает функционирование всех сфер жизнедеятельности общества и государства, именно от них во многом зависит успешное исполнение принятых законов и политических решений.
Следует отметить, что в соответствии с подпунктами 8) и 10) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» административный государственный служащий это государственный служащий, осуществляющий свою деятельность в государственном органе на постоянной профессиональной основе. Таким образом, административная государственная служба это профессиональная деятельность человека в государственном аппарате, который не только получает за свой труд денежное вознаграждение от государства, но и строит долговременные планы по реализации своих способностей, навыков, продвижению и карьерному росту на государственной службе.
В этом их главное отличие от политических государственных служащих, назначение которых носит политико-определяющий характер. Политические государственные служащие часто сменяются в зависимости от смены высшего политического руководства, выбранного политического курса, политической целесообразности, результатов выборов и других причин.
Анализ систем подбора и расстановки государственных служащих в зарубежных стран (США, Великобритания, Франция, Германия, Голландия и др.) показывает, что в них законодательно закреплены условия, при которых смена политического руководства государственных органов никоим образом не отражается на дальнейшем пребывании административных государственных служащих на государственной службе. Они продолжают выполнять свое предназначение и продвигаться по службе в установленном порядке, не смотря на изменения политической конъюнктуры и политического руководства. Отбором, назначением и карьерным продвижение административных государственных служащих занимаются специальные органы, а роль сменяемого политического руководства государственных органов при назначении на вакантные административные государственные должности сведена к минимуму.
Продвижение по карьерной лестнице административных государственных служащих в этих странах осуществляется по принципам меритократии, заслуг, равных возможностей и конкуренции, при этом широко применяются научно обоснованные методики, в том числе специальные модели «управленческий профиль», ключевые показатели эффективности (KPI), периодические опросы, психологические тренинги, которые дают возможность оценить профессиональные и личностные качества государственного служащего, произвести максимально правильный подбор кандидата на вакантное место, а в дальнейшем оценить степень его адаптации на новой должности.
Такое построение системы отбора и продвижения административных государственных служащих объясняется заинтересованностью государства и общества в стабильности и высоких профессиональных качествах кадров административной государственной службы, минимизации влияния на нее политических изменений, исключения протекционизма и коррупции, для чего выстраивается единая система управления персоналом административной государственной службы обеспечивающей приток на государственную службу профессиональных кадров и их карьерный рост в дальнейшем.
Кто и каким же образом осуществляет подбор и расстановку кадров административной государственной службы в Казахстане?
Не смотря на внешнюю схожесть устройства государственной службе Казахстана с государственными службами передовых зарубежных стран (разделения на должности политических и административных государственных служащих, разделение должностей административной государственной службы на должности корпусов «А» и «Б») в нашей стране продолжает действовать патронажная система подбора и расстановки кадров на должности административной государственной службы.
Данный вывод обусловлен тем, что в действующем Законе «О государственной службе» вопросы подбора, назначения и карьерного роста государственных служащих не урегулированы в необходимой мере, а в подзаконных актах порядок отбора кандидатов и назначения на должности административной государственной службы установлен таким образом, что фактически именно политическое руководство государственных органов определяет, кого назначить на ту или иную административную государственную должность и кого повышать по службе.
В целом действует порядок, когда оценка и выбор кандидата обусловлен только субъективным мнением, и осуществляется, как правило, по признакам личной преданности и близости назначенца к «патрону», реже за деньги или в виде услуги. О научно-обоснованных и объективных методах и критериях выбора говорить не приходится, так как они не закреплены на законодательном уровне и не введены в обязательную практику. При этом, очень часто наблюдается ситуация когда со сменой политического руководства государственного органа сменяется значительное количество административных государственных служащих, и в карьерном плане растут только члены команды «патрона», а иные государственные служащие, по много лет работающие в государственных органах, имеющие значительный опыт и необходимую квалификацию дискриминируются в правах и не продвигаются по службе.
Необходимо отметить, что установленные законодательством квалификационные требования к должностям административной государственной службы (образование, стаж работы, знание некоторых законов и программных документов) в деле отбора лучшего кандидата ничего не дают, а собеседования, как основной способом определения профессиональных и личностных качествах кандидатов, оставляют поверхностные впечатления и не могут дать объективной картины, они стали формальностью, которая только способствует протекционизму.
Реформы, проведенные в государственной службе, в том числе по разделению должностей административной государственной службы на два корпуса «А» и «Б» не устранили причин, способствующих функционированию патронажной системы и не позволили полноценно реализовать установленные Законом «О государственной службе» принципы меритократии, равного доступа и продвижения по службе и др.
Более того, отдельные нормы в подзаконных актах несут в себе значительный потенциал коррупциогенности и дискриминации. Например, в правилах отбора в кадровый резерв административной государственной службы корпуса «А» установлено обязательное предоставление рекомендательного письма политического государственного служащего, депутатов Мажилиса, Сената Парламента РК, секретарей маслихатов области и городов республиканского значения (пункт 12), причем критерии предоставления рекомендации не оговариваются и является правом должностных лиц, что в наших условиях представляет собой потенциальную возможность для коррупции и дискриминации неугодных и «не своих» лиц.
В этом свете за последние годы в обществе сложилось устойчивое и вполне обоснованное мнение, что на государственной службе можно сделать карьеру, только если есть поддержка со стороны своего «патрона».
В свою очередь, такая система подбора и назначения себя давно изжила, и является главным тормозом в развитии государства и общества, все вышеназванные обстоятельства и условия приводят к деградации государственной службы, к коррозии ее профессиональных основ, девальвации морально-нравственных ценностей.
Негативные последствия от такой системы подбора и расстановки кадров на лицо.
В первую очередь, действующая в Казахстане система подбора и расстановки на должности государственной службы Казахстана является первопричиной коррупции и создает условия для коррупции.
По информации Transparency International в 2004 Казахстану отведено 122 место по уровню коррумпированности в списке из 146 стран, а в конце 2013 года Казахстан по версии Transparency International скатился на 140-е место по уровню коррупции*.
Таким образом, колоссальные меры и затраты предпринятые обществом и государством по борьбе с коррупцией в течение 10 лет не дали результатов, ввиду того, что не были устранены причины коррупции.
Если бы система подбора и расстановки кадров на должности административной государственной службы в свое время была бы действительно, а не мнимо, перестроена на принципах равных возможностей и меритократии, и осуществлялась по научно обоснованным методикам, полагаю, что коррупция к настоящему времени была бы во многом искорена.
Страдает законность при принятии тех или иных решений, так как назначенцы «патрона» в основном занимают в государственных органах ключевые должности и связаны между собой осознанием принадлежности к одной команде и круговой порукой.
Снижается профессиональный уровень государственной службы, так как назначенцы «патрона» объективно и в основном не являются лучшими и заслуженными профессионалами своего дела. Кроме того, остаются под вопросом их личностные (морально-нравственные) качества.
Закон Республики Казахстан «О государственной службе» характеризуется декларативностью закрепленных в нем принципов касающихся карьерного роста государственных служащих.
Так, в соответствии с подпунктом 5) статьи 3 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» одним из принципов государственной службы провозглашены равные права граждан республики на доступ к государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой.
Подпунктом 10 статьи 8 Закона РК «О государственной службе» установлено право государственного служащего на продвижение по службе с учетом квалификации, способностей, заслуг и добросовестного исполнения своих служебных обязанностей.
В статье 16 Закона (пункты 1 и 2) сказано о проведении государственными органами ежегодной оценки деятельности административных государственных служащих для определения эффективности и качества их работы, результаты которой являются основанием для принятия решений по карьерному планированию, ротации.
Однако, данные нормы так и не получили своего конкретного развития и детализации в законодательстве о государственной службе.
На основании вышеизложенного, полагаем необходимым внести в Закон РК «О государственной службе» поправки, которыми следует устранить зависимость назначения и карьерного роста административных государственных служащих от воли политических государственных служащих и иных субъективных причин, установить четкую причинно-следственную связь между эффективностью, профессиональным уровнем, опытом работы государственного служащего и его карьерным ростом и, что немаловажно, уровнем заработной платой, выстроить единую систему управления персоналом административной государственной службой, где подбором, назначением и продвижением административных государственных служащих занимался бы специальный государственный орган.
Система государственной службы должна быть устроена таким образом, что бы каждый административный государственный служащий мог представлять себе о перспективах своего карьерного роста на государственной службе, которое, как правило, должно осуществляться каждые три-пять лет, с продвижением по вертикали на вышестоящие должности государственной службы либо по горизонтали на иные вакантные должности в данном или другом государственном органе.
Полагаем необходимым законодательно установить ответственность должностных лиц за протекционизм. Так, подпунктом 3) пункта 1 статьи 12 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм) при поступлении и продвижении по государственной службе, отнесено к правонарушениям создающими условия для коррупции, однако в Кодексе об административных правонарушениях и Уголовном кодексе нет статей предусматривающих ответственность лиц допускающих такое правонарушение.
Внесение предлагаемых изменений в законодательные акты по вопросам подбора и расстановки кадров административной государственной службы государственной службы позволило бы устранить причины и условия коррупции, значительно повысить эффективность государственной службы, профессиональный и морально-нравственный уровень государственных служащих, поднять качество принимаемых решений и законов, их дальнейшее исполнение, достигнуть стабильности кадров административной государственной службы, а также повысить ее престиж. В конечном счете, это даст громадный экономический эффект, так как многократно повысит отдачу от вкладываемых государством бюджетных средств в различные инвестиционные проекты и сферы деятельности.
В заключение необходимо отметить, что реализация этих предложений позволит в кратчайшие сроки достичь главной стратегической цели - вхождения Казахстана в 30 самых развитых государств мира, поставленной Главой государства Н.А. Назарбаевым.
