О новом виде судопроизводства рассказали в Верховном суде

Все начинается с основ, а значит с принципов.

Заместитель руководителя Департамента по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде РК Тукиев Аслан в интервью Zakon.kz детально рассказал о новом (административном) виде судопроизводства.

- Аслан Султанович, недавно в Мажилисе Парламента презентован проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан. О чем проект АППК?

- Мажилису Парламента 10 сентября текущего года презентованы два законопроекта по административной юстиции – это Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее – АППК) и проект Закона о поправках в некоторые законодательные акты по вопросам административного процедурно-процессуального законодательства.

Если коротко, то проект АППК о споре тех, кто властью не наделен, с теми, у кого эта власть есть. Это публично-правовые отношения (власти и подчинения). То есть в рамках АППК государственный орган не может подать иск против физических и юридических лиц.

Очень часто наши оппоненты этого не понимают. АППК регулирует процедуры рассмотрения споров, инициированных гражданами и юридическими лицами против тех, кто наделен в отношении их распорядительной функцией, властью. Именно физические и юридические лица являются слабой стороной в этом противостоянии.

В этом дух и смысл проекта – нивелировать (компенсировать) неравенство сторон. Иными словами, – создать правовые механизмы и инструменты для сбалансированного и адекватного, современного регулирования административных процедур и публично-правовых споров.

Все начинается с основ, а значит с принципов.

В Проекте закладываются новые для национального законодательства принципы: охрана права на доверие, соразмерности, приоритета прав, запрета на злоупотребление формальными требованиями и др.

Отдельного внимания заслуживают принципы административного судопроизводства.

Принцип активной роли суда включает в себя как минимум три аспекта:

1. это право суда не ограничиваться представленными сторонами доказательствами и исследовать все обстоятельства, которые он сочтет необходимым для установления в пределах доказывания;

2. суд собирает по собственной инициативе доказательства, если они являются недостаточными;

3. административный орган обязан доказать свою правоту, а стороны в целом обязаны представлять истребуемые судом документы и сведения.

Поэтому этот принцип ненужно воспринимать как полное бездействие и переложение ответственности за итоговые решения только на суд.

Проект содержит много других прогрессивных новшеств.

К примеру, проект Кодекса отходит от формального понимания административного органа только в качестве государственного учреждения, и предусматривает функциональную характеристику. Это позволит признавать таковыми не только госорганы, но и иные образования и даже лиц, уполномоченных законом на выполнение публичных функций и принятие соответствующих актов.

Дифференциация административных актов на благоприятные (позитивные) и обременяющие (негативные). Такая дифференциация позволит оптимизировать административные процедуры при принятии благоприятных актов (заслушивание заявителя). И в тоже время усилить правовыми гарантиями случаи принятия обременяющих актов (мотивировать).

Определяется статус лица во взаимоотношениях с административными органами, его право на участие в процедуре, изложение своей позиции, представлению дополнительных материалов до принятия акта.

Проект АППК закрепляет единую, детальную процедуру инициирования, рассмотрения и принятия административного акта. Сейчас единого подхода нет. Регулирование разрозненное, отраслевое.

Проект АППК состоит из четырех разделов. Применительно к защите прав в суде относятся первый и четвертый разделы: "Общие положения" и "Административное судопроизводство".

Постарались деформализировать административный процесс, отказались от необходимых в гражданском процессе, но малоэффективных в режиме адмюстиции институтов и механизмов.

Новшествами административного процесса являются виды исков, пределы судебного разбирательства, судебный контроль, примирение и т.д.

- Что мешает сегодня судьям выносить справедливые решения, не оглядываясь на государственные интересы, а государственным служащим действовать эффективно, профессионально в интересах граждан?

- Что имеем сегодня. Почти 19 лет (с 2000 года) действует Закон "Об административных процедурах". Столько же времени отсутствует и отдельный порядок административного судопроизводства. Публично-правовые споры рассматриваются по гражданским процессуальным правилам в условиях принципа равноправия сторон.

Это и есть первая болевая точка. Гражданское судопроизводство не учитывает очевидного неравенства сторон. С одной стороны орган, обладающий властными полномочиями, а с другой стороны лицо, в отношении которого реализуются эти властные функции.

Статистика наглядно свидетельствуют об этом. По 29 главе ГПК судами в 2017 году всего рассмотрено - 18 307 заявлений, из них вынесено 10 370 решений: отказано по 6 860 заявлениям, удовлетворено – 3 510. Таким образом, дела в пользу государственных органов разрешались в 2 раза больше. Аналогичная картина и по 2018 году (6 724 против 3 826).

Кроме того, установленный порядок рассмотрения указанных споров не соответствует современным требованиям, предъявляемым к рассмотрению публично-правовых споров в суде.

Второе. Закон "Об административных процедурах" носит декларативный характер и регулирует в основном административно-организационные вопросы.

На практике принципы административных процедур остаются словами на бумаге, поскольку им не придается особого значения.

К примеру, закреплённый в данном Законе принцип недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций не реализован в конкретных нормах и не предусмотрены правовые последствия его несоблюдения.

Это только наименьшая часть имеющихся проблем.

В контексте становления административной юстиции есть мнение, что идеальным считается принятие в первую очередь законов об административных процедурах, а затем об административном судопроизводстве.

У нас такая очередность принятия правовых актов была соблюдена в прошлом. При этом у нас до сих пор отсутствуют полноценный правовой механизм и инструменты для сбалансированного, адекватного и современного регулирования административных процедур и публично-правовых споров.

Учитывая имеющийся опыт, считаю, что не имеет смысла повторять те же ошибки.

Общепризнанные мировые стандарты административной юстиции устанавливают действенные способы, средства защиты прав граждан, организаций и юридических лиц от незаконных действий – бездействий органов государственного управления.

Актуальность внедрения административной юстиции очевидна. И, к сожалению, следует признать, что в сравнении с другими передовыми странами, в этом вопросе мы не продвинулись.

В Казахстане уже сейчас наблюдается ежегодный прирост публично-правовых споров. В среднем на 1000 граждан у нас приходится всего 1 публично-правовой спор.

Эти цифры свидетельствуют об их высокой латентности и низкой эффективности существующей конструкции правового регулирования.

В развитых юрисдикциях, с уже устоявшейся практикой таких споров в среднем от 2 до 5 на 1000 граждан.

В Послании народу Казахстана "Конструктивный общественный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана" Глава государства Касым-Жомарт Токаев отметил, что в публично-правовых спорах при обжаловании решений и действий органов власти граждане зачастую находятся в неравных условиях. Их возможности несоизмеримы с ресурсами госаппарата.

Поэтому необходимо внедрение административной юстиции, как особого механизма разрешения споров, нивелирующего эту разницу.

При разрешении споров суд будет вправе инициировать сбор дополнительных доказательств, ответственность за сбор которых, ляжет на государственный орган, а не на гражданина или бизнес. Все противоречия и неясности законодательства должны трактоваться в пользу граждан.

По сути, суд ревизирует решение административного органа. Такой механизм будет его дисциплинировать. При этом истец, должен также оказывать содействие суду в сборе доказательств и способствовать движению дела. В поисках объективной истины по делу работы у всех прибавиться.

- Может достаточно ввести отдельную главу в Кодекс об административных правонарушениях? Неужели для этого нужен новый Кодекс?

- Отвечая этот вопрос, я бы хотел вспомнить события десятилетней давности. Попытка быстрого внедрения административной юстиции возымела негативный результат. Первый раз проект Кодекса был разработан в 2009 году, дошел до Парламента, но в 2010 году был отозван.

В проекте были объединены два производства, несовместимые по своей природе, принципам, предназначению: производство по делам об административных правонарушениях и производство по делам об оспаривании решений и действий госорганов, организаций, которое в настоящее время регулируется нормами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее – ГПК).

Неприемлемость объединения двух разных производств в одном акте, во – первых, не соответствовало Концепции правовой политике Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.

В контексте развития административно-процессуального права следует рассматривать вопрос об административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией).

То есть подлежит рассмотрению вопрос процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера.

Таким образом, административное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством.

Второе: зарождение и развитие административной юстиции показывает, что по историческим истокам она не имеет практически ничего общего с административно-деликтным правом. Это разные задачи общественных отношений.

Поэтому проект Кодекса не может представлять собой отдельную главу в КоАП.

Приоритетом нового административного процесса (административной юстиции) является защита прав физических и юридических лиц от нарушений со стороны органов власти.

Неоднократные попытки введения такого Кодекса в правовую систему Казахстана не прошли безрезультативно. Проделана большая работа, проанализированы различные дискуссии, подходы.

Абсолютно новый проект Кодекса состоит из двух частей: административные процедуры и административное судопроизводство.

Поэтому и такое наименование этого проекта. Аналогичные кодексы по структуре имеют такие страны, как Латвия, Болгария, Нидерланды.

В 2014 году при разработке отдельных законопроектов по административным процедурам и судопроизводстве Й. Пуделька (прим. ред. руководитель Программы "Содействие правовой государственности в странах ЦА") были высказаны опасения по формированию составов рабочих групп, что если оба законопроекта будут разработаны изолированно, то есть большой риск того, что позже они не будут совпадать друг с другом, который подтвердится дефицитом при применении на практике.

- Такие дела будут разрешаться судьями административных судов, которые сейчас рассматривают дела об административных правонарушениях?

- Новый вид судопроизводства называется административным, поэтому и возникает определенная терминологическая путаница, потому что существует и производство по делам об административных правонарушениях.

Категория споров между гражданином и государственным органом сегодня рассматривается судьями гражданских, экономических судов и судов общей юрисдикции.

Специфика публично-правовых споров требует разграничения подсудности этих дел в соответствии с международными стандартами.

Характерной чертой рассмотрения публично-правовых споров в международной практике является то, что разбирательство таких споров осуществляется в самостоятельных, независимых судебных органах.

При разработке проекта АППК подробно изучалась организация административной юстиции в странах Европы и постсоветского пространства.

Проектом Кодекса предлагается передача этих дел в подсудность административных судов, которые не будут рассматривать дела об административных правонарушениях.

При рассмотрении административных дел по правилам суда первой инстанции предлагается сохранить действующую схему: для инвесторов – суд города Нур-Султан, по электоральным искам – Верховный Суд.

- В проекте АППК административное судопроизводство представлено в "усеченном" виде, многие положения отсылают на гражданский процесс. Не создаст ли это путаницу на практике?

- В последнее время в ряде государств большое внимание уделяется реформированию процессуального законодательства. Многие процессуалисты в целях единообразного толкования законов, исключения "конкурирующих" и дублирующих норм, упразднения вопросов, связанных с подведомственностью предполагают возможность унификации процессуальных норм. Кто знает, может мы тоже, когда-нибудь к этому придем.

Международный опыт большинства стран (Азербайджан, Армения, Германия, Грузия, Латвия, Эстония) предусматривает такую оговорку для административного процесса, отсылая на гражданский процессуальный порядок рассмотрения дела. И эти кодексы действуют продолжительное время, и каких-либо дискуссий по этому поводу не было.

В проекте Кодекса предусмотрены этапы рассмотрения дела в суде с особенностями, присущими административной юстиции. Такой подход не будет утяжелять новый процесс и не создаст дискомфорта, как для граждан, так и судей.

В ГПК имеются устоявшиеся институты, которые продолжительное время успешно действуют и позволяют качественно рассмотреть спор. Они не заимствованы, а применимы при рассмотрении административного дела.

На наш взгляд, изыскивать особенности путем искусственного наращивания действующих норм ГПК в проект АППК, излишне.

С этой целью статья 1 проекта Кодекса закрепляет положение, что в административном судопроизводстве применяются положения Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан, если иной порядок не предусмотрен АППК. Есть отсылки на ГПК и по тексту законопроекта.

- Отвечая на мои вопросы, Вы используете такие выражения, как "административный процесс", "административное судопроизводство". Эти понятия тождественны и раскрывается ли их содержание в проекте Кодекса?

- До настоящего времени эти понятия не определены нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории.

Сравнение положений действующих законов о формах осуществления судебной власти позволяет сделать вывод о том, что, например, уголовным процессом считается "уголовное судопроизводство", гражданским процессом – "гражданское судопроизводство" и т.п.

Так, в ГПК одновременно (де-юре и де-факто) существуют два понятия: гражданский процесс и гражданское судопроизводство. Также в КоАП и УПК. При этом дополнительно в уголовном процессе совокупность процессуальных действий и решений, осуществляемых по конкретному уголовному делу в ходе его досудебного и судебного производства, определено как производство по делу.

Таким образом, оба этих термина существуют в национальном законодательстве и не вызывают каких – либо трудностей в правоприменении. Это больше вопрос доктрины.

В проекте Кодекса аналогично эти понятия используются.

- Впервые в судопроизводстве предлагается закрепить принцип "разумного срока судебного разбирательства". Сегодня такие дела рассматриваются судами первой инстанции в месячный срок. Не повлечет ли такой диапазон сроков их затягивание судами?

- Дело в том, что особенности ГПК таковы, что месячный срок рассмотрения таких дел, не предельный. Есть маленькие хитрости в виде всевозможных этапов и стадий: принятие – 5 рабочих дней, подготовка по делу – 10 рабочих дней, которые продлеваются в случаях, установленных ГПК. Фактически все равно эти сроки больше. Это первое.

Второе. Введение в проект Кодекса понятия "разумный срок" обусловливает необходимость пересмотра сложившихся подходов к значению сроков судебного разбирательства для обеспечения права на судебную защиту, гарантированной нашей Конституцией.

По сути, это отдача приоритета качеству, нежели срокам. Что сейчас в судах происходит? Судьи боятся нарушить срок. За нарушение срока, в принципе, ответственность такая же, как за, возможно, не совсем качественное решение. Соответственно, если он сроки нарушает, то будет со стопроцентной вероятностью нести ответственность, так как это очевидное и легко обнаруживаемое нарушение. А если он пойдет на второй вид нарушения, то вероятность привлечения к ответственности намного меньше.

По сути, мы его подталкиваем к этому выводу, а это не совсем правильно. Это, в первую очередь, права и законные интересы наших граждан.

Поэтому предлагаемый проектом Кодекса разумный срок, это цивилизованный способ решить эту задачу. Этот срок пресекательный - 6 месяцев.

Надо этот разумный срок воспринимать не в том смысле, что именно 6 месяцев, а в том, что это разумный срок для рассмотрения в каждой конкретной ситуации.

Административная юстиция – это, в большинстве своем, наиболее сложные дела (налоговые, таможенные, земельные споры). Они требуют очень серьезной подготовки всех участников процесса.

Судьи в целом – это уже взрослые, состоявшиеся, с высокой дисциплиной и ответственностью люди. Они сами должны выстраивать иерархию очередности и важности стоящих перед ними задач.

Если речь идет о десяти сотках земли, которую не дали мне лично, но у меня очевидная ситуация. Например, я имел на это право, а акимат необоснованно отказал, то это дело не будет 6 месяцев рассматриваться, а будет рассматриваться в течение месяца, возможно, еще быстрее. Возможно, в одно, два заседания. Налоговый спор с десятками томов и многомиллиардным предметом, конечно, требует большего времени.

Третье. Разумные сроки это отличительная черта административной юстиции для многих других стран, где она введена.

По проекту Кодекса разумный срок:

- включает в себя такие обстоятельства как: правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников процесса, процессуальная достаточность и эффективность действий суда по оперативному рассмотрению дела;

- применим в судах первой, апелляционной, кассационной инстанциях;

- не применяется при производстве отдельных категорий дел;

- может быть ограничен и установлен судьей по результатам рассмотрения заявления стороны об ускорении дела.

Установленные проектом критерии разумности срока, соответствуют Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 6) и предусмотрены в национальном законодательстве (уголовный процесс).

В целях необоснованного затягивания рассмотрения дела, проектом предлагается предоставить право стороне обратиться к судье с заявлением об ускорении дела (статья 164 проекта). При этом судья, посчитав мотивированным такое заявление, обязан установить срок, в который административное дело должно быть окончено.

- В проекте Кодекса принципиальным является принцип активной роли суда, в соответствии с которым также судья высказывает предварительное правовое мнение по делу. Не будут ли стороны в будущем спекулировать этим?

- Хочу обратить внимание на следующие моменты.

В проекте написано: "Судья ВПРАВЕ высказать предварительно свое мнение…".

Во – вторых, судья высказывает такое мнение по тем или иным правовым обоснованиям, связанным с фактическими, юридическими сторонами рассматриваемого дела. То есть не в целом по делу, не прогноз, не решение, не предварительное решение, а по тем или иным аспектам дела, по правовым вопросам, которые возникают при его рассмотрении.

В третьих, это положение вводится для того, чтобы исключить неожиданное судебное решение.

Сейчас происходит так, что истец с ответчиком судятся, а судья молчит в течение судебного процесса, а в конце выносит решение, которое непонятно для сторон.

Когда судья в судебном процессе высказывает свое предварительное мнение, это позволяет сторонам лучше подготовиться, привести какие-то дополнительные сведения. То есть этим самым процесс и качество процесса, и окончательное решение улучшается, поскольку сторонам уже примерно понятно в каком направлении, например, у судьи имеется предварительное мнение.

- Существенными нововведениями проекта АППК стали виды исков. Как их разграничить гражданину при предъявлении иска?

- Действительно это одно из важных новшеств проекта Кодекса.

В зависимости от предъявляемых требований иски поделены на четыре вида: 1) об оспаривании; 2) о принуждении; 3) о совершении действий; 4) о признании. Вид исков определяется данной систематической классификацией в соответствии с желанным судебным решением.

Важно отметить, что в отличие от гражданского процесса, от выбора конкретного вида иска зависят допустимость иска, объем проверки, его "прохождение" и решение по делу.

Классическим видом иска считается иск об оспаривании, который направлен на судебную отмену административного акта (к примеру, решение об отмене предоставления земельного участка). По данному виду иска, истец должен утверждать о нарушении его прав и законных интересов.

В случае удовлетворения иска сам суд отменяет административный акт полностью или в какой-либо его части. Таким образом, решение суда меняет напрямую правовую ситуацию, дополнительного исполнения решения не требуется.

По иску о принуждении истец добивается принуждения административного органа к изданию благоприятного акта, в принятии которого ему было отказано либо не принятого по причине бездействия административного органа. В таких случаях отдельного требования об оспаривании отказа не требуется.

Также такой вид иска также может содержать требование не принимать в отношении него обременяющий административный акт.

В отличие от иска об оспаривании само решение суда не меняет правовое положение, поскольку суд не издает административные акты. Поэтому суд возлагает на административный орган обязательство принять желаемый истцом административный акт.

К примеру: предприниматель просит выдать разрешение на строительство детского сада. Если административный орган отклонил это ходатайство, предприниматель может предъявить иск о принуждении. В случае успеха суд обяжет административный орган выдать такое разрешение.

Суд в решении может определить содержание и срок принятия административного акта, а также иные имеющие существенное значение для дела обстоятельства, за исключением разрешения вопросов целесообразности. Такое решение суда заменяет административный акт до его принятия.

В случае невозможности вынесения конкретного решения об удовлетворении требований истца при наличии административного усмотрения суд возлагает на административный орган обязательство о принятии с учетом правовой позиции суда соответствующего административного акта в пользу истца.

По иску о совершении действия истец может потребовать от ответчика совершить определенные фактические действия или воздержаться от таких действий. Этот иск не связан с изданием административного акта.

В рамках этого иска могут быть заявлены простые требования: например, обязать ответчика демонтировать шлагбаум, установить люки канализации, снять запрещающий знак дорожного движения и т.п.

Если суд признает требование о совершении действия обоснованным и законным, то он обязывает ответчика совершить конкретные действия и устанавливает срок для их исполнения.

Когда истец одновременно требует признать противоправность конкретного совершенного действия ответчика, то суд в решении признает, что фактическое действие административного органа было противоправным.

По иску о признании истец может потребовать признать наличие или отсутствие какого-либо правоотношения.

Иск о признании правоотношения допускается, во-первых, только если у истца имеется определённая экономическая или моральная заинтересованность и, во-вторых, только если ни один иск иного вида не подходит для разрешения вопроса.

Пример: обращение пенсионера в суд с иском о признании права на повышенный размер пенсии.

Все иски предъявляются в месячный срок, кроме иска о признании, последний - в течение пяти лет с момента возникновения соответствующих правоотношений.

Такое разнообразие видов иска имеет свои функции и цели, которые обеспечивают правовую защиту в каждом возможном случае.

Важно отметить, что предлагается наделить суд правом оказать содействие стороне в формулировании и (или) изменении исковых требований с предварительным разъяснением правовых последствий.

- Проектом Кодекса предлагается установить судебный штраф за неисполнение решения суда. Не вступит ли данный институт в конкуренцию с институтом привлечения лица к административной ответственности?

- Преимуществами применения денежного взыскания в рамках проекта АППК в отличие от применения в виде санкции КоАП является то, что предлагаемая мера является не карательной, а мерой принуждения к исполнению административного акта.

Кроме того, денежное взыскание может применяться неоднократно до тех пор, пока административный акт не будет исполнен, в то время как административный штраф налагается один раз и во многих случаях не является действенным, поскольку лицу выгодней один раз оплатить штраф, чем исполнить предписание.

Конкуренция норм исключена путем внесения соответствующих поправок в КоАП (сопутствующий законопроект).

Мы рассматриваем административную юстицию как залог устойчивого и сбалансированного развития правовых институтов и обеспечения верховенства права. Административная юстиция предполагает широкое вовлечение населения в процедуры государственного (управления). Это транспарентность, высокое качество правосудия, а значит новый уровень доверия к судебной системе.