Выступление Министра национальной экономики РК на «Правительственном часе» в Мажилисе Парламента РК (г. Астана, 29 октября 2018 года)

Выступление Министра национальной экономики РК на «Правительственном часе» в Мажилисе Парламента РК
(г. Астана, 29 октября 2018 года)

 

Создание эффективного частного сектора и развитие государственно-частного партнерства отражено в Стратегии «Казахстан-2050», которая является частью нового политического курса сложившегося государства.

Сегодняшняя презентация посвящена следующим вопросам:

1. Эффективность партнерства

2. Этапы развития партнерства

3. Результаты

4. Факторы,

5. Последние изменения

6. Предстоящие шаги

Эффективность государственно-частного партнерства

Партнерство позволяет:

Снизить нагрузку на государственный бюджет: нет необходимости выделять бюджетные средства одновременно на строительство объекта;

· улучшить качество проекта: в отличие от бюджетного финансирования в партнерстве, обеспечение качества объекта обеспечивается договорным партнером до истечения срока его жизни;

· Индивидуально развивать инициативы: позволяет предприятиям участвовать в традиционных проектах в сфере общественной ответственности посредством долгосрочного партнерства с государством.

· Сократить государственный сектор: некоторые правительственные функции могут эффективно управляться бизнесом, например, строительные услуги, партнерства сохраняются за счет дополнительных коммерческих услуг, предлагаемых частным партнером, что экономит бюджетные средства.

Этапы развития ГЧП

Как вам известно, в Казахстане проекты государственно-частного партнерства начали реализацию с 2006 года.

В течение первых 10 лет было реализовано всего 3 концессионных проекта. Это железнодорожная линия, межрегиональная линия электропередачи и пассажирский терминал аэропорта.

Необходимо отметить, что на тот момент действовал Закон о концессиях, который ограничивался только крупными инфраструктурными проектами.

Активизация ГЧП в Казахстане связана со значительным совершенствованием законодательной и институциональной базы в последние 7 лет.

Справочно:

С 2012 по 2018 годы внесены ряд поправок в некоторые законодательные акты по вопросам внедрения новых видов ГЧП и расширения сфер их применения, а также предоставления самостоятельности МИО по экспертизе проектов ГЧП.

Активизации государственно-частного партнерства способствовало также принятие в конце 2015 года Закона «О государственно-частном партнерстве» в рамках 34 шага Плана нации («100 конкретных шагов»), который позволил:

1. Применять ГЧП во всех сферах экономики.

2. Расширить формы и виды контрактов (контракты жизненного цикла, институциональные контракты, сервисные контракты и другие).

3. Внедрить возможность частной финансовой инициативы, когда проект инициируется частным сектором, а не государственным органом.

4. Сократить сроки и разработать особый порядок планирования проектов ГЧП.

5. Обеспечить регистрацию договоров в органах казначейства, а также признать их ликвидным обеспечением для БВУ.

Для сравнения хочу представить информацию по ГЧП за прошедшие периоды 2006-2016 и картину за 2017-2018 годы.

За период с 2003 по 2016 годы всего был заключен 21 договор на сумму 59,4 млрд. тенге. В период с 2017 по 15 октября текущего года заключено 422 договора на сумму более 1 трлн. тенге, что в 21 раз больше чем в предыдущие годы.

На сегодняшний день (на 15 октября 2018 года) заключено 443 договора ГЧП на общую сумму 1,1 трлн. тенге (9 - республиканских на сумму 875,1 млрд. тенге, 434 - местных на сумму 221,1 млрд. тенге). На различных стадиях подготовки находятся 721 проект на сумму 1,5 трлн. тенге.

1) На стадии эксплуатации находятся 276 проектов на сумму порядка 240,4 млрд. тенге, из которых:

5 проектов ГЧП республиканского значения на сумму 150,3 млрд. тенге:

1. Железная дорога «Станция Шар - Усть-Каменогорск» (24,5 млрд. тенге, 2005-2028 гг.);

2. Межрегиональная линия электропередачи «Северный Казахстан - Актюбинская область» (17,6 млрд. тенге, 2005-2022 гг.);

3. Пассажирский терминал международного аэропорта Актау (4,1 млрд. тенге, 2007-2037 гг.);

4. Информационная система «Күнделік» (5,8 млрд. тенге, 2017-2029 гг.).

5. Автомобильный пункт пропуска «Нур-жолы» (сумма КИЗ 69,7 млрд. тенге, стоимость договора 98,3 млрд. тенге, 2016-2026 гг.);

271 объект ГЧП местного значения на сумму 90,2 млрд. тенге.

2) На стадии строительства находится 173 объекта на сумму 856 млрд.тг, из них:

4 объекта республиканского значения на сумму 724,8 млрд. тенге:

1. Строительство и эксплуатация автомобильной дороги Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги (БАКАД) (сумма КИЗ 176,7 млрд. тенге, стоимость договора 512 млрд. тенге, 2018-2036 гг.);

2. Модернизация и эксплуатация системы освещения здания административно-технологического комплекса «Transport tower» (стоимость договора 63,3 млн. тенге, 2018-2023 гг.);

3. Внедрение и адаптация информационной системы безбумажного документооборота в области грузовых авиаперевозок (e-Freight) (стоимость договора 3,3 млрд. тенге, 2018-2029 гг.).

4. Обеспечение широкополосным доступом сельских населенных пунктов Республики Казахстан по технологии волоконно-оптических линий связи (стоимость договора 209,1 млрд.тенге, 2018-2031 гг.).

169 объектов местного значения на сумму 130,9 млрд. тенге.

В основном это проекты в сферах образования, здравоохранения, ЖКХ, спорта, транспорта.

443 договора ГЧП по 449 объектам на сумму 1,1 трлн. тенге представлены:

· в сфере образования - 286 объектов на сумму 60 млрд. тенге.

· в сфере здравоохранения - 68 объектов на сумму 36,1 млрд. тенге.

· в сфере культуры и спорта - 36 объектов на сумму 45,6 млрд. тенге.

· в сфере энергетики, ЖКХ - 20 объектов на сумму 26,8 млрд. тенге.

· в сфере строительства жилья и социальных объектов - 13 проектов на сумму 8,3 млрд.тенге.

· в сфере транспортной инфраструктуры - 10 объектов на сумму 42,5 млрд. тенге.

· в сфере сельского хозяйства - 7 объектов на сумму 1,2 млрд. тенге в Алматинской области (создание 7 сервисно-заготовительных центров);

9 республиканских обьектов в сфере энергетики, пассажирских перевозок, образования, автомобильных дорог, информационной системы на сумму 875,1 млрд. тенге.

Одним из примеров проекта республиканского значения является концессионный проект по строительству и эксплуатации Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги (БАКАД). Договор заключен 7 февраля 2018 года между МИР РК и Консорциумом «Алсим Аларко» (из числа двух турецких компаний и двух корейских).

Преимуществом проекта является:

· отсроченные платежи (ежегодно в среднем 32 млрд. тенге в течение 15 лет);

· эффективное обслуживание (частный партнер обеспечивает эксплуатационные характеристики);

· качественная дорога в течение 20 лет до истечения срока контракта.

Какие же факторы повлияли на активизацию ГЧП?

В последние годы приняты ряд законодательных поправок и Закон «О ГЧП» (31.10.2015г.), которые позволили сформировать соответствующее правовое и институциональное поле.

1. Частная финансовая инициатива

2. Самостоятельность МИО

3. Создание Регцентров ГЧП. Развитие кадров

4. Запрет на секвестр расходов по ГЧП

5. Установление KPI для МИО

Во-первых, это Частная финансовая инициатива (ЧФИ), предоставление возможности бизнесу самостоятельно инициировать проекты ГЧП.

Ранее проекты инициировались только государственным сектором, но не все были поддержаны частным сектором (конкурсы не состоялись).

Теперь частный сектор может инициировать проекты по объектам находящимся у них в собственности, предлагать бизнес-инициативы.

В результате из заключенных 443 договоров, 242 это частная финансовая инициатива.

Во-вторых, предоставлена самостоятельность местным исполнительным органам.

До внесения изменений все экспертизы проводились на уровне республики, в МНЭ, АО «КЦГЧП» и центральных отраслевых государственных органах.

В настоящее время все экспертизы и процедуры, за исключением проектов концессии со стоимостью выше 4 млн. МРП (9,6 млрд. тенге), проводятся МИО с привлечением Регцентров ГЧП.

Это позволило сократить срок согласований с 18 до 7 месяцев.

В третьих, созданы региональные центры ГЧП.

Раньше в регионах отсутствовали кадры. МИО не было потенциальной возможности по структурированию и экспертизе проектов ГЧП.

После внесения изменений МИО получили право на создание Регцентров ГЧП и сопровождение местных бизнес-инициатив.

Создание Регцентров позволило развить кадры в регионах Казахстана с более 96 сотрудниками в области ГЧП.

В четвертых, введен запрет на секвестр расходов по ГЧП

До внесения изменений частный партнер не был защищен от сокращения выплат со стороны государства по инвестированным средствам, в т.ч. заемным.

После внесения изменений расходы на выплаты по обязательствам проектов ГЧП не подлежат секвестру.

Это позволило повысить доверие к проектам ГЧП. Увеличить кредитование и вложение частных средств в проекты ГЧП.

В-пятых, установлен KPI для МИО.

В 2014 году реализация проектов ГЧП планировалась только в 5 регионах: ВКО, СКО, Актюбинской, Мангистауской и Кызылординской областях.

Для активизации МИО с 2016 года был установлен минимальный показатель - не менее 5 проектов в год.

Что касается последних нововведений

В целях дальнейшей активизации ГЧП в 2017 году приняты ряд мер и 30 ноября прошлого года внесены дополнительные поправки в законодательство о ГЧП и концессиях.

В частности, это связано с дальнейшим совершенствованием и упрощением механизмов ГЧП.

1. Оптимизация процедур разработки и планирования проектов ГЧП

Ранее процедура разработки ГЧП государственным органом состояла из пяти основных этапов.

Первое, это разработка инвестиционного предложения, на этом этапе определяется, будет ли проект реализован как бюджетный инвестиционный проект или ГЧП.

Второе, разработка концессионного предложения или концепции проекта ГЧП.

Третье, разработка конкурсной документации и объявление конкурса.

Четвертое, экспертиза проекта договора Центром ГЧП.

Пятое, подведение итогов конкурса и заключение договора.

Исключены 2 этапа:

· разработка концепции ГЧП или концессионного предложения, как отдельного документа, объединив в один документ - в конкурсную документацию;

· экспертиза проектов договоров.

В совокупности указанные изменения дали возможность сократить сроки согласования и экспертизы проектов ГЧП с нынешних 7 месяцев до 3 месяцев.

2. Разработка типовой документации

Из-за отсутствия готовых проектных решений, по каждым типовым проектам разрабатывались отдельные документации и проходили все процедуры.

Разработанные 14 типовых документаций позволили существенно упростить и сократить процедуры для малых форм ГЧП (детсады, поликлиники, ФОК и т.п.).

Как результат, на сегодняшний день реализованы 39 типовых проектов.

3. Законодательное закрепление долгосрочной гарантии потребления по проекту ГЧП

На практике госзаказ предоставлялся на один год с возможностью пролонгации. Это не позволяло бизнесу планировать долгосрочные капиталовложения и привлечение долгосрочного заемного финансирования.

В 2017 году внесены соответствующие поправки в законодательство о ГЧП, позволяющие предоставление гарантии потребления товаров, работ и услуг, в рамках проекта, как минимум на 3 летний период, когда их потребителем является государство.

4. «Программное ГЧП»

Для возможности реализации стандартизированных (однородных) проектов предусмотрена возможность базовые параметры (условия и критерии отбора проектов с учетом отраслевой специфики) и меры господдержки определять в отраслевых госпрограммах. Это позволяет не проходить этапы разработки проектной документации и некоторых экспертиз.

В частности, реализуется третье направление пяти социальных инициатив Главы государства по обеспечению студентов местами в общежитиях ВУЗов и колледжей и строительству детских садов.

Подготовлена правовая база для строительства и реконструкции общежитий по схеме ГЧП, что позволит привлечь бизнес и ускорить ввод новых общежитий.

В этих целях, в рамках Государственной программы развития образования и науки Республики Казахстан на 2016 - 2019 годы, утвержденной постановлением Правительства РК от 24 июля 2018 года № 460, для улучшения условий проживания студентов организаций ТиПО и магистрантов и докторантов ВУЗов в период их обучения предусмотрено обеспечение их вновь введенными местами в общежитиях путем размещения государственного заказа, в том числе в рамках ГЧП.

Порядок размещения государственного заказа на обеспечение студентов, магистрантов и докторантов местами в общежитиях, определения частного партнера, заключения договора государственно-частного партнерства будет регламентирован Правилами размещения государственного заказа, утверждаемыми МОН РК.

Кроме того, МОН РК будет разработан типовой договор для реализации проектов ГЧП об оказании услуг по дошкольному воспитанию и обучению.

5. Планирование расходов на ГЧП

Для усиления доверия частного партнера к государству по выплате в срок взятых им обязательств администраторы бюджетных программ наделены правом планировать расходы по проектам ГЧП в первый год реализации проекта ГЧП на основе утвержденной конкурсной документации.

Таким образом, если по проекту ГЧП имеется утвержденная конкурсная документация и решение бюджетной комиссии, то средства возможно предусмотреть в бюджете до заключения договора.

Ранее средства возможно было предусмотреть только после заключения договора.

6. Признание гарантированных выплат в рамках договоров ГЧП в качестве ликвидных залогов для БВУ

Одним из препятствий для участия казахстанских банков в проектах ГЧП являлось то, что объекты ГЧП, которые переходят в государственную собственность (по которым имеются выплаты в виде компенсации инвестиционных затрат) не могут выступать предметом залога.

При этом, многие потенциальные частные партнеры не располагают достаточным имуществом для удовлетворения требований БВУ. Другие - не хотят ставить в залог свое имущество на срок договора ГЧП (от 3 до 30 лет).

Для решения вопроса, законодательно предусмотрена возможность признания гарантированных выплат (КИЗ, КОЗ) в рамках договоров ГЧП залоговым обеспечением. При планировании частным партнером получения кредита на строительство объекта ГЧП, на основании договора ГЧП открывается специальный счет в банке-кредиторе, куда будут поступать гарантированные государством выплаты (КИЗ, КОЗ). Данный счет защищается от взысканий, наложения ареста. Также предусмотрена замена частного партнера при уклонении или ненадлежащем исполнении своих обязанностей.

7. Комитетом казначейства с 10 июня 2017 года ведется регистрация договоров ГЧП.

Поступают положительные отзывы, в том числе в части влияния данного фактора на финансовое закрытие проекта (привлечение заемного финансирования).

На сегодняшний день зарегистрировано 269 договоров на сумму 803,7 млрд. тенге.

8. Запущена Единая база проектов ГЧП для инвесторов, которая дает возможность тиражировать опыт успешно реализованных проектов по всей республике.

Единая информационная база по проектам ГЧП размещена на сайте АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства».

В информационной базе данных содержится информация по всем проектам ГЧП в разрезе республиканских и местных проектов с указанием стоимости, периодов реализации и эксплуатации, ответственных лиц, контактов государственных и частных партнеров.

9. Изменение методики определение лимитов ГЧП МИО

Ежегодно Министерство утверждает лимиты государственных обязательств МИО на 3-летний период.

Для реализации большего количества инфраструктурных проектов ГЧП со значительными выплатами из бюджета, в июле текущего года внесены изменения в Методику определения лимитов гособязательств по проектам ГЧП. Данная мера позволила увеличить лимиты МИО с 674,2 млрд. тенге до 937,5 мрлд. тенге, то есть на 39 %.

2. Внедрение механизма компенсации валютных рисков для реализации крупных проектов ГЧП на местном уровне.

Ранее, компенсация валютных рисков предоставлялась только по особо значимым республиканским проектам.

У регионов отсутствовала возможность реализовывать крупные проекты, в которых имеются валютные компоненты.

Для придания импульса по привлечению иностранных инвестиций внесены соответствующие изменения в действующие критерия отнесения концессионных проектов к особо значимым проектам, позволяющие в городах областного значения реализовывать крупные инфраструктурные проекты.

Дальнейшие планы по развитию ГЧП

1. Переход проектов ГЧП от количества

к качеству и контроль лимитов государственных обязательств;

2. Анализ по объединению законодательства по ГЧП и концессиям.

1. Переход проектов ГЧП от количества к качеству и контроль лимитов государственных обязательств

На данном слайде видно, что на сегодняшний день, большинство реализуемых проектов требуют значительных выплат из бюджета. Сумма государственных обязательств проектов ГЧП практически равна сумме проектов, что свидетельствует о низкой доле привлечения частных инвестиций. Данные проекты снижают нагрузку на бюджет, в основном, в виде временной отсрочки выплат из бюджета.

Следует отметить, что в погоне за количественными показателями отдельными регионами практикуется заключение долгосрочных договоров государственных закупок под видом договоров ГЧП.

Заключение таких договоров ведет к существенному уменьшению лимитов государственных обязательств по проектам ГЧП местных исполнительных органов. Они значительно ограничивают возможности МИО на инициирование реально значимых проектов.

Министерством ведется работа по активизации МИО при планировании проектов ГЧП делать уклон на снижение вклада со стороны государства путем стимулирования частного партнера компенсировать затраты, понесенные в ходе реализации проекта, не за счет бюджетных средств, а за счет собственной прибыли, полученной в ходе эксплуатации объекта ГЧП.

С целью перехода от количества проектов ГЧП к качеству МИО планируется внести изменения в Программы развития территорий в части установления целевого индикатора до 3 проектов ГЧП ежегодно, не предусматривающих увеличение гособязательств.

2. Анализ по объединению законодательства по ГЧП и концессиям.

Сегодня для планирования проектов ГЧП применяются 2 (два) закона: о ГЧП и о концессиях.

Однако, основные правовые условия концессии и ГЧП, виды государственной поддержки, процедуры планирования проектов, заключения, исполнения и прекращения договоров концессии и ГЧП практически идентичны. В целом, Закон о концессиях дублирует нормы Закона о ГЧП, за исключением определенных особенностей.

Также, в 2017 году Правительством подписано соглашение с ОЭСР на проведение обзора по ГЧП.

Экспертами ОЭСР представлен промежуточный обзор и рекомендации.

Таким образом, Министерством совместно с отраслевыми ведомствами и Казахстанским центром развития ГЧП проводится анализ выгод и затрат, возможных последствий от объединения законов, также с учетом представленных рекомендаций ОЭСР.

Как видно, процесс ГЧП прошел несколько стадий развития. В последние годы данному процессу дан большой импульс. Об этом свидетельствует рост числа договоров, рост суммы проектов и разнообразие сфер применения.

Этому способствует развитие законодательной базы по ГЧП, которому уделяется большое внимание со стороны депутатского корпуса.

Уверен, что наработанная практика, современное законодательство и новые инициативы позволяют эффективно реализовывать и совершенствовать процесс ГЧП в нашей стране.