Автоматизировать процесс нормотворчества (С. Жукенов, директор Юридического департамента Министерства информации и коммуникаций РК)

Автоматизировать процесс нормотворчества

 

С. Жукенов,

директор Юридического департамента

Министерства информации и коммуникаций РК

 

Возможно ли экономично и эффективно оказывать государственные услуги без автоматизации производственных процессов, происходящих в самих государственных органах?

В Послании Главы государства «Третья модернизация: глобальная конкурентоспособность» обращено внимание на необходимость развития цифровых сервисов, которые придадут новое качество традиционным отраслям.

Одной из сфер, которая требует дальнейшего развития, является управление потоками данных в рамках процесса нормотворчества в государственных органах. В данной статье рассмотрены некоторые вопросы совершенствования производственных процессов при принятии решений, в частности, вопросы автоматизации нормотворческой деятельности.

Символично то обстоятельство, что пп. 1) ст. 1 Закона РК «Об информатизации» начинается с понятия автоматизации, под которой понимается процесс использования средств информационно- коммуникационных технологий для оптимизации создания, поиска, сбора, накопления, хранения, обработки, получения, использования, преобразования, отображения, распространения и предоставления информации. Законом даны не только правовые рамки государственного регулирования отрасли информационно-коммуникационных технологий, но идеологически поддержана идея организационного, социально-экономического и научно-технического процесса, направленного на автоматизацию.

При этом Законом «Об информатизации» предусмотрено понятие «жизненный цикл информационной системы» как совокупность этапов создания, промышленной эксплуатации, сопровождения, развития и прекращения промышленной эксплуатации информационной системы. Анализ Закона РК «О правовых актах» показывает, что у правового акта существует аналогичный собственный жизненный цикл, который состоит из стадий разработки, представления, обсуждения, принятия, регистрации, введения в действие и т.д. При этом эти стадии разрознены и не интегрированы с точки зрения использования информационных систем. В связи с чем процесс принятия правовых актов необоснованно длителен за счет бюрократизированных административных процедур, а пост-контроль малоэффективен из-за больших трудозатрат.

По вопросу об экономичности и эффективности производственных процессов, происходящих в самих государственных органах, могут быть разные мнения с учетом субъективного восприятия. К примеру, с точки зрения оптимизации документооборота, или с точки зрения бизнес-процессов в рамках архитектуры государственных органов и т.п. В этой связи в целях совершенствования нормотворческой деятельности путем автоматизации есть необходимость во введении понятия жизненного цикла правового акта законодательно либо в принятии на практике юридическим сообществом такого понятия. Это даст возможность сближения языка программирования и права.

Уже сегодня некоторые этапы нормотворческого процесса можно будет совершенствовать и оптимизировать путем автоматизации бизнес-процессов.

С необходимостью и актуальностью автоматизации нормотворческой деятельности многие сталкиваются в первую очередь при согласовании проектов правовых актов. Сейчас на этом этапе действуют различные правила и регламенты, которые требуют «живых» виз на документах при имеющихся электронных системах, таких, как интернет-портал государственных органов (ИПГО) и единая система электронного документооборота государственных органов (ЕСЭДО).

К примеру, проект постановления Правительства вносится в Канцелярию Премьер-министра (КПМ) в бумажном виде с «живыми» визами, однако по результатам доработки с отделами КПМ нередко возникает необходимость повторного визирования документов. При этом, то есть при наличии существующего порядка обязательности «живого» визирования для внесения проектов в КПМ, возможности ИПГО на этапе межведомственного согласования фактически сводятся на нет. Поскольку сохраняется порядок визирования по ИПГО и «живого» визирования, то имеет место определенная волокита, а руководитель госоргана при этом может на практике вообще отказать в подписании, даже если до этого электронный документ уже был согласован. Все эти обстоятельства приводят к повторному парафированию документов по несколько раз, излишней нагрузке на сотрудников и руководство, и значительным трудовым, временным и моральным затратам. В целях исключения указанных проблем на этапе согласования проектов правовых актов необходимо завершить внедрение ИПГО во всех учреждениях и инстанциях, задействованных в нормотворческом процессе, и минимизировать «живое» визирование. При этом на переходном этапе имеющиеся вопросы, связанные с Национальным архивным фондом, возможно решить следующим образом. КПМ принимает проекты документов и проводит всю рутинную работу через ИПГО, как и другие госорганы. И только по результатам отработки с отделами КПМ оригинал проекта визируется в окончательном варианте. Такой порядок существенно снизит бумажный документооборот, оптимизирует бизнес-процессы при согласовании проектов с государственными органами и внесении проектов в КПМ. Самое главное - скорость принятия решений увеличится в несколько раз.

После окончания согласования и принятия документа наступает этап размещения нормативных правовых актов в Эталонном контрольном банке нормативных правовых актов. Поскольку данное размещение происходит полностью вручную, также есть необходимость в его автоматизации. Было бы эффективно, если после принятия актов через информационную систему они бы автоматически поступали в Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов. Для этого требуется лишь интеграция существующих систем.

Также является целесообразным создание соответствующей программы этапа отчетности и ее интегрирование в общую систему нормотворческого процесса. Сегодня же вся работа по отчетности проводится вручную через ЕСЭДО. Так, существует отчетность в рамках п. 114 Регламента Правительства по принятым актам, согласно которому государственные органы ежемесячно не позднее пятого числа следующего месяца представляют в Министерство юстиции информацию о реализации принятых законодательных актов по форме. Суть отчетности заключается в информировании о стадии исполнения соответствующего распоряжения Премьер-министра в реализацию вновь принятого закона.

Автоматизация данной отчетности позволила бы в реальном времени получать отчет о ходе реализации законодательных актов. Система автоматической отчетности должна содержать программу, которая автоматически передает информацию о стадиях нормотворческого процесса. Подобная автоматизация отчетности возможна при условии автоматизации всех предыдущих этапов жизненного цикла правового акта. При наличии такой системы не будет необходимости в отчетности как таковой, поскольку вся объективная информация о ходе разработки, представления, обсуждения, принятия, регистрации, введения в действие правового акта будет доступна для всех заинтересованных органов и должностных лиц.

Сегодня Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов содержит лишь сам итоговый текст правового акта. Тогда как наличие в архиве всех данных проведенной работы по принятию акта позволило бы делать в будущем исторический, сопоставительный, структурный анализ. Все эти данные будут представлять собой досье законодательства, наследие «аманат» проделанной государственными органами и должностными лицами работы, правильности и ошибочности позиций участников нормотворческого процесса.

Наличие такого архива соответствует духу транспарентного и подотчетного государства, а также может быть использовано в формировании исторической памяти народа «Мәңгілік ел».

Вышеуказанные предложения являются размышлением о возможных путях дальнейшей автоматизации нормотворческого процесса и создания эффективного государственного аппарата. При этом целью этих предложений является как полная автоматизация, которая исключает бумажный документооборот, так и использование возможностей новейших технологий для обеспечения непрерывности процессов жизненного цикла правового акта в информационной системе. Непрерывность должна быть направлена на максимальное сокращение перерывов в процессе подготовки проекта правового акта, при этом каждый последующий этап жизненного цикла правового акта должен сразу начинаться после окончания предыдущего. Тем самым сокращается время для принятия окончательного правового акта, уменьшаются простои проектов по необъективным причинам. Такой подход исключит устаревший и ручной механизм прерывистых производственных процессов в рамках административных процедур.

Сегодня необходимо исходить из понятия того, что мы живем во времена, когда действуют законы «О государственных услугах» и «Об информатизации». Концепция и принципы данных законодательных актов направлены на недопустимость проявлений бюрократизма и волокиты при оказании госуслуг, экономичность и эффективность при оказании государственных услуг, постоянное совершенствование данного процесса.

В настоящее время рассматривается вопрос необходимости разработки новой концепции правовой политики. Представляется, что одним из ее направлений должна стать автоматизация права. В этой связи вопросы автоматизации нормотворческого процесса, как и автоматизация права в целом, должны быть темой глубокого обсуждения. Вполне возможно, что на стыке информационных технологий и права родится четкий и ясный правопорядок, где рутинная работа будет замещена технологиями, а многочисленные совещания и переписки по вопросам исполнительской дисциплины и организационной работы уйдут в прошлое.

Большим достижением является то, что Республика Казахстан уже сейчас по рейтингу ООН занимает 33-е место среди 193 стран мира по уровню развития «электронного правительства». Полная автоматизация нормотворческого процесса и всего права соответствует устремлениям группы стран Digital 5 (D5) и даст возможность в этом направлении Казахстану войти в число самых передовых государств мира.

Статью хотелось бы закончить ответом на вопрос, постав- ленный в начале, о возможности экономично и эффективно оказывать государственные услуги без автоматизации производственных процессов государственных органов. Широкое применение технологий во многих сферах жизнедеятельности требует ее применения и в сфере права, в ином случае право не будет совершенствоваться и станет препятствием для дальнейшего развития. Поэтому при- ходим к однозначному выводу о том, что в будущем экономично и эффективно оказывать государственные услуги без автоматизации производственных процессов государственных органов будет невозможно.