Современный парламент: дилемма представительства и законодательствования

Существующий порядок формирования представительных органов (посредством всенародных выборов) по целому ряду признаков противоречит его функциям, причем рано или поздно этот антагонизм приводит к тому, что в своей работе парламент все чаще и чаще начинает давать сбои или работать «в холостую». Менеджер по правовым вопросам, АО «Ренессанс Капитал Казахстан» И.Г. Нурмаханова исследовала вопрос.

Современный парламент: дилемма представительства и законодательствования

 

Существующий порядок формирования представительных органов (посредством всенародных выборов) по целому ряду признаков противоречит его функциям, причем рано или поздно этот антагонизм приводит к тому, что в своей работе парламент все чаще и чаще начинает давать сбои или работать «в холостую». Менеджер по правовым вопросам, АО «Ренессанс Капитал Казахстан» И.Г. Нурмаханова исследовала вопрос.

Современный парламент - это высший орган народного представительства, призванный не только выражать суверенную волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения (главным образом посредством принятия законов), но и осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.

Современная юридическая литература по парламентаризму полна разных формулировок, обозначающих деятельность парламента: «парламентские функции», «компетенция парламента», «парламентские полномочия» и т.д. Чтобы избежать терминологического «разнобоя», считаем уместным употреблять эти термины как элементы одной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа[1]. Исходя из сказанного, наиболее удачным представляется понимание данного явления с позиций социологического и теоретико-правового понятия «функция». С данных позиций выступает М.В. Баглай, отмечая, что «Компетенция парламента - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти»[2].

В научной литературе при определении основного назначения парламента в системе высших государственных органов отмечается осуществление этим органом следующих функций: законодательная, представительская и контрольная (при этом заметим, что все они выражают суверенную волю народа). Некоторые исследователи, не подвергая сомнению значимость законодательной, представительской и контрольной функций, отдают предпочтение одной из них, ставя ее на первое место и наделяя системообразующими характеристиками.

Так, по мнению И.А. Алебастровой важнейшими функциями парламентов являются законотворчество, представительство и контроль[3] (заметим, что на первое место поставлена законодательная функция). Более сильной позиции придерживается авторский коллектив под руководством проф. Б.А. Страшуна, полагающий что главная функция парламента заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т.е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть[4]. Такого же мнения придерживается И.В. Гранкин, считающий, что в системе функций законодательных органов наиболее важными являются законодательная и контрольная функции[5]. Помимо российских исследователей такой же точки зрения придерживаются и некоторые зарубежные правоведы. Немецкий теоретик государственного права К. Хессе, говоря о законодательной функции, отмечает: «Значение этой функции в современном социальном государстве тем больше, что только законами может быть создано точно определенное и ограниченное известными пределами правовое положение личности, которое находится в зависимости от деятельности государства по его созданию и формированию и является основной предпосылкой свободы личности»[6].

Другая группа исследователей в качестве центрального элемента триады называет представительскую функцию, которая вытекает, и формируются на основании принципа народного представительства с целью выражения в парламентской деятельности совпадающих интересов всего народа. При этом понятие «народное представительство» рассматривается как высшая форма представительства вообще. Неслучайно известный немецкий юрист Г. Еллинек (1851-1911) в своей фундаментальной работе «Общее учение о государстве» относил идею представительства к первоначальным правовым воззрениям человека, и отмечал, что представительный орган должен иметь единую волю независимо от того, является ли он собранием единомышленников или просто коллективом. Ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представительного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа[7].

Основываясь на вышеприведенных идеях представительства, некоторые авторы придают представительской функции основополагающее значение. Так П.Н. Кириченко отмечает, что «законодательная функция - отнюдь не единственная... в деятельности этого органа... Наряду с ней парламент реализует представительную, контрольную, институциональную и иные функции, и главное место среди них принадлежит представительной функции (выделено мною - И.Н.) парламента, которая и определяет сущность парламента как представительного органа, претворяющего в своей деятельности волю народа»[8].

Разные парламенты по-разному определяют функции своих парламентов. Немецкие юристы (Г. Кляйн и В. Цее), выделяют следующие функции своего парламента: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации. По их мнению, центральное место парламента заключается в формировании государственной воли (или в политическом волеобразовании и контроле за правительством). Это объясняется фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в немецком обществе[9]. Другой немецкий правовед Э. Буш указывает, что «согласно Основному закону ФРГ, система управления государством основывается на контроле и разделении властей»[10]. Российский исследователь немецкого парламентаризма Ю.П. Урьяс отмечал, что немецкие правоведы указывают на 5 функций парламента: представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью. При этом в ходе проведенного опроса немецкие парламентарии функцию представительства поставили на последнее место[11].

Контрольная функция парламента в силу ряда причин не нашла достойного освещения в теории и практике постсоветского парламентаризма. Но для стран с многовековой парламентской традицией присуще другое отношение к этой функции. Английские ученые Е.С. Уэйд и Д.Д. Филипс среди функций английского парламента главным считают контроль над исполнительной властью. Затем следует законодательная функция, и только потом блок, получивший название в английской традиции «разные функции» (включающий судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц)[12]. Причины такого предпочтения российский правовед Б.С. Крылов видит в том, что данная традиция вытекает из взглядов буржуазных политических деятелей XIX в., когда и была сформулирована задача осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти[13].

Несмотря на определенные различия, вызванные не всегда одинаковым подходом к пониманию задач и функций парламента, многие авторы сходятся в том, что назначение парламента - это, прежде всего, выступать как представительный и законодательный орган государства. На наш взгляд, говоря о взаимоотношениях между тремя основными функциями современного парламента, хотелось бы сказать, что вряд ли будет продуктивной попытка «построения» субординации указанных функций, на манер «что главнее или что первично». На наш взгляд эти функции следует рассматривать на основе принципа взаимодополняемости (на манер необходимых и достаточных условий в математике) функций или компетенций, что расширило бы зону ответственности парламента за эффективность законодательной и правоприменительной деятельности.

Но тут возникают уже другие проблемы, названные российской исследовательницей М.В. Глигич-Золотаревой[14] термином известного американского правоведа Винсента Острома «эрозией законодательных стандартов». В. Остром под «эрозией законодательных стандартов»[15] подразумевал законотворческие реалии США второй половины ХХ в., с присущей экспансией федеральной законодательной власти во все сферы общественных отношений, сопровождающуюся падением качества законодательства и фактической передачей нормотворчества органам исполнительной власти. По мнению М.В. Глигич-Золотаревой «указанные выше «болезни» законотворчества характерны в той или иной мере те только России, но и для многих других стран»[16].

Такое положение дел стало закономерным результатом многолетней практики ситуативного нормотворчества, когда многочисленные законы и иные нормативные правовые акты принимались в спешке и без должной проработки. Здесь причудливым образом переплелись причины, породившие и снижение качества законов, и передачу законотворческой функции исполнительной власти, и вертикальное перераспределение финансовых средств, и «великая компетенционная депрессия», так называемая «ловушка центрального правительства» и т.д. и т.п. В итоге мы имеем законодательство, не отвечающее требованиям времени и не способное эффективно регулировать общественные отношения. Ибо законы по определению должны быть не только грамотно подготовлены (и это, безусловно, одно из наиважнейших требований к современному парламенту), но также и отражать волю избирателей, народа, в чем, собственно, и должен проявляться их социальный характер.

Главной причиной породившей нынешнее состояние в сфере законодательства является противоречие имманентно присущее современному парламентаризму - противоречие между его представительным и законодательным началами. Вследствие чего возникает дилемма между названными функциями современного парламента. Ибо современное законодательство - хотим мы того или нет - является уделом профессионалов, в то время как посредством электоральных выборов (основанных на партийном представительстве) в парламент рекрутируются люди, обладающие иными качествами, от которых профессионализм в какой-либо области (в т.ч. и в области законотворчества) не особо и требуется.

Из сказанного следует, что существующий порядок формирования представительных органов (посредством всенародных выборов) по целому ряду признаков противоречит его функциям, причем рано или поздно этот антагонизм приводит к тому, что в своей работе парламент все чаще и чаще начинает давать сбои или работать «в холостую». Одним из вариантов решения данного противоречия могло бы стать создание при существующих палатах парламента сильного и профессионального аппарата, способного заниматься законотворчеством, но это будет скорее некий аналог «отложенного решения», ибо профессионально подготовленным к разработке качественных законов должен быть в первую очередь сам парламент (хотя бы состав одной из его палат). В этих условиях требуется определенная ревизия постулатов традиционного понимания парламентаризма, а также поиски нового баланса между исполнительной и законодательной властями.

 

 

Аннотация. В статье на основе сравнительно-правового анализа мировой практики парламентаризма рассмотрены основные функции современного парламента. При этом обращается внимание на дилемму между представительным и законодательным началами современного парламента (которое понимается как имманентное противоречие присущее современному парламентаризму) и необходимости поиска нового баланса между исполнительной и законодательной властями власти.

 

Аннотация. Макалада парламентаризм әлемдiқ тәжiрибесiнiң салыстырмалы-қуқықтық анализi негiзiңде қазiргi заманғы парламентiң басты функциялары қаралған. Бүл ретте қазiргi заманғы парламентiң (қазiргi заманғы парламентаризмге тәң имманенттi кайшылық ретiнде үгыңылатың) өкілдік және заң шыгару бастаулары арасындагы диллемаға және біліқтiң аткарушы және заң шыгару бүтақтарының арасында жана тендестiк iздеу кажеттiгiне көнiл болiнедi.

 

Annotation. The basic functions of current parliament is considered in the article on the basis of comparative and juridical analysis of world practice of parliamentarianism. And also takes notice to the question of the beginning of representative and legislative powers of current parliament (which is realizing as immanent opposition related to the current parliamentarianism). And takes notice to the necessity of search of new balance between executive and legislative powers.

 

 

 

 

 

[1] Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Уч. пособие. - М.: Юрид. лит., 1982. - 232 c. (с. 3-25).

[2] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998. - 752 с. (С. 493).

[3] Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Уч. пособие / Под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Юрайт-М ООО, ИНФРА-М, 2001. - 639 с. (С. 203).

[4] Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1-2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. - 3-е изд. - М: БЕК, 1999. - 784 с. (С. 447).

[5] Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2007. - 50 c. (с. 28-29).

[6] Хессе К. Основы конституционного права ФРГ / Пер.с нем. - М.: Юрид. лит., 1981. - 368 c. (С. 248).

[7] Еллинек Г. Общее учение о государстве / Пер. с нем. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. - 752 с. (С. 418, 433).

[8] Кириченко П.Н. Парламент как орган представительной власти // Адвокат. - 2002. № 8. - С. 76-79. (С. 76).

[9] Кляйн Г., Цее В. Бундестаг // Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. Т. 1 / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1994. - С. 152-200. (С. 155).

[10] Busch Е. Parlamentarische Kontrolle: Ausgestaltung und Wirkung. - Heidelberg: Decker und Müller, 1991. - 182 s. (S. 9).

[11] Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. - М.: Наука, 1998. - 192 c. (С. 63).

[12] Уэйд Е.С., Филлипс Д.Д. Конституционное право / Пер. с англ. - М.: Иностр. лит., 1950. - 587 c. (С. 117-145).

[13] Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе - М.: Изд-во ИМО. 1963. - 355 c. (С. 63).

[14] Глигич-Золотарева М.В. Метаморфозы парламентаризма в современном федеральном государстве // Политико-правовые ресурсы федерализма в России / Под ред. Р. Хакимова. - Казань, 2006. С. 182-187. (с. 183-184).

[15] Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. - М.: Арена, 1993. - 320 с. (С. 147).

[16] Глигич-Золотарева М.В. Метаморфозы парламентаризма в современном федеральном государстве // Политико-правовые ресурсы федерализма в России / Под ред. Р. Хакимова. - Казань, 2006. С. 182-187. (с. 184).

zkadm
Следите за новостями zakon.kz в:
Поделиться
0
КОММЕНТАРИИ
Главная Топ LIVE Все
Будьте в тренде!
Включите уведомления и получайте главные новости первым!

Уведомления можно отключить в браузере в любой момент

Подпишитесь на наши уведомления!
Нажмите на иконку колокольчика, чтобы включить уведомления