Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность

Государственная регистрация  прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность

Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации), в прямом смысле — долгожданный для всей системы регистрирующих органов. О необходимости его принятия говорилось давно. Автор юрист Рустам Досканов подводит итоги

В романе Ф.М. Достоевского «Униженные и оскорбленные» один из героев, Маслобоев, обращаясь к другому, Ивану Петровичу, сказал о взаимоотношениях честных людей и их противоположностей: «Вообще эдаким подлецам превосходно иметь дело с так называемыми возвышенными существами. Они так благородны, что их весьма легко обмануть, а во-вторых, они всегда отделываются возвышенным и благородным презрением вместо практического применения к делу закона, если только можно его применить». Живя в обществе, необходимо использовать социальные инструменты для защиты своих взглядов и интересов — закон и применяющий его государственный аппарат.

Социальное значение актов применения права не вызывает ни у кого сомнений и все возражения сводятся только к крайностям — правовому нигилизму или юридическому идеализму. Необходимость такого понимания озвучена на самом высоком уровне. В своем исторически самом первом Послании народу Республики Казахстан «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики на 1997 г.» Президент Н.А. Назарбаев заявил: «Важно не только наличие законов. Не менее, а, может быть, более важно то, как они реализуются в правоприменительной практике. Поэтому необходимо совершенствовать формы реализации права».

В этом ряду весьма интересен Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации), в прямом смысле — долгожданный для всей системы регистрирующих органов. О необходимости его принятия говорилось давно, однако это произошло только после прямого указания Главы государства об огромном значении данного законопроекта для выполнения пятнадцатого направления обновленной Стратегии «Казахстан-2030».

Данным законом решены многие концептуальные вопросы, начиная с определения государственной регистрации прав на недвижимость. Однако в нем, исходя из преемственности с ранее действовавшим Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 25 декабря 1995 года с одноименным наименованием (далее — Указ о регистрации), остались вызывающие сомнение положения. Но объяснять их необоснованность из чисто практических соображений означает, по меньшей мере, формализм и декларативность, когда все ошибки сводятся к плохой организации или неудачному исполнительству. В связи с чем обратимся к теоретическим аспектам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Несмотря на явный недостаток внимания юридической науки к проблемам регистрации прав на недвижимость, все же именно учеными советского периода были сделаны важнейшие обобщения по юридической природе регистрационных действий. Н.В. Витрук без каких-либо сомнений отнес действия по регистрации к самостоятельному виду правоприменительных актов. В.А. Юсупов указал на их, несомненно, административно-правовую принадлежность. Еще ранее, но как-то мимолетом, государственная регистрация чего-либо была названа как форма государственная управления выдающимся административистом Б.М. Лазаревым. Однако следующий шаг к выделению отдельного административного производства или оформлению регистрационных действий как формы или метода управления в советский период развития науки административного права так и не был сделан. Возможно, одной из причин, помимо узости области регистрационных действий ввиду жесткого ограничения предметов собственности граждан и юридических лиц, послужила их простота «по степени развитости» сравнительно с гражданско– и уголовно-процессуальными процедурами.

Определяющими в теоретическом изучении государственной регистрации прав на недвижимость служат выводы о ее правоприменительном и административно-правовом характере. Ранее, когда, согласно Указа

 о регистрации, регистрацией занимались государственные предприятия, могли быть какие-нибудь сомнения в том, что их деятельность носит правоприменительный характер именно из-за их организационно-правовой формы – могут ли коммерческие организации осуществлять властные действия от имени государства. Однако с момента передачи функций по регистрации органам юстиции данный вопрос отпал даже без обращения к, отнюдь не общепринятой, но заслуживающей внимания позиции П.Е. Недбайло, что различие между применением и другими формами реализации права надо проводить по характеру действий, а не по субъектам.

Согласно определению, данному в Законе о регистрации, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок — это обязательная процедура признания и подтверждения государством возникновения, изменения и прекращения прав на недвижимость. С позиции данной деятельности как акта применения она заключается в том, что орган юстиции, распространяя юридические нормы (преимущественно, гражданско-правовые) на тот или другой жизненный случай (конкретную сделку, судебное решение и т.д.), решает юридическое дело, принимает необходимые организационные меры по практической реализации норм права (придание легитимности фактическому и законному правовому состоянию субъекта права).

На теснейшую связь применения права с фактами, имеющими юридическое значение, указывал Ю.С. Решетов, утверждая, что правоприменитель занимается «прежде всего установлением фактических обстоятельств, выступающих предпосылкой возникновения, изменения, прекращения правоотношений». Установление фактических обстоятельств объявляется во всех без исключения исследованиях по применению права первой стадией данной специфической формы реализации норм. Вообще вопрос о количестве стадий носит несколько дискуссионный характер, но думаю, можно согласиться с А.П. Кореневым о его принципиальной неважности. Все же укажем стадии применения права именно из его работы, как специально посвященной особенностям данной формы реализации норм именно в административном праве:

1) установление фактических обстоятельств;

2) отыскание подходящей к данному случаю нормы права и определение ее юридической силы (достоверности, пределов действия по времени, субъектам и территории);

3) уяснение смысла и содержания нормы, ее толкование;

4) принятие решения по делу в установленной форме;

5) обеспечение практического исполнения решения по делу.

Введение последней стадии, хотя и поддержанное некоторыми учеными, также вызывает сомнения в юридической литературе, однако в случае с регистрацией прав на недвижимость не является важным, только если не выделять искусственно действия по выдаче правоустанавливающих документов после внесения данных в Правовой кадастр.

Последовательность действий, указанная в ст. 20 Закона о регистрации, не совсем совпадает с вышеуказанными стадиями применения права, поскольку стадия толкования носит чисто умозрительный характер и наряду со стадиями установления фактических и юридических обстоятельств находит отражение в проверке правоустанавливающих документов на соответствие действующему законодательству.

Однако выделение самостоятельной стадии установления фактических обстоятельств как определяющей последовательность всех дальнейших действий не должно вызывать сомнений. Достаточно сказать, что регистрация прав на недвижимость сама является юридическим фактом, входящим, в свою очередь, в сложный фактический состав.

В этой связи хочется обратить внимание на одну из новелл, установленную ст. 28 Закона о регистрации, а именно, обязанность приостановления регистрации в случае наличия сомнений в достоверности или подлинности правоустанавливающих документов. Прежде всего, интересно само выделение данного основания из общей статьи 27-й, регулирующей вопросы приостановления, указывающее, по правилам юридической техники, на ее значимость и исключительность. Вызывает возражения ее чрезмерная краткость сравнительно с общим порядком — нет указаний даже на необходимость уведомления заявителя в какой-либо форме в определенный срок. Ни в одном акте, регулирующем административно-правовые отношения, нет статьи, которая, подобно ст. 5 ГК РК (Общая часть), допускает аналогию. Следуя принципу, что для государственных органов «допустимо только то, что разрешено законом», применять аналогию нельзя, однако, юридическая наука допускает такой прием для восполнения правовых пробелов. Поскольку данная статья напрямую затрагивает права граждан и юридических лиц, то необходимо согласиться с возможностью применения аналогии в административно-правовых отношениях, иначе открываются широкие возможности для произвола государственных органов. Таким образом, считаю необходимым, в случае признания обоснованности данной статьи, дополнить ее пунктом, гласящим, что приостановление осуществляется по правилам ст. 27-й, за исключением сроков приостановления, изложенных в п. 3.

Думается, что само введение подобной статьи и ее структура вызваны желанием подключить регистрирующие органы к борьбе с набирающими размах квартирными и земельными аферами. Однако столь благая цель должна подкрепляться соответствующими средствами, которыми регистрирующий орган не обладает. Как явствует из многочисленных сообщений о характере подобных преступлений, они уже давно приняли организованный характер с подключением частных нотариусов, участковых инспекторов и иных лиц с полномочиями и информацией, подделкой документов. Возвращаясь к теоретическим основам регистрационной деятельности, хочется добавить, что установление фактических обстоятельств здесь, как и в процессуальных процедурах, связана с доказыванием и доказательствами. Представляемые документы – это не что иное, как доказательства регистрируемых юридических фактов. Регистрирующий орган, за исключением случая проверки подлинности подписей и иных действий, указанных п. 4 ст. 21 Закона о регистрации, не фиксируют непосредственно процесс формирования юридического факта (заключения сделки, подготовки и выдачи административного акта и т.д.). В связи с чем представляемые правоустанавливающие документы являются прямыми доказательствами, т.е. доказательствами, ясно указывающими на все существенные признаки юридического факта. Косвенные доказательства, допускавшиеся в советский период — квитанции об уплате налогов, предварительные документы по оформлению земельных участков и т.д., не могут допускаться по определению.

Таким образом, все практическое применение ст. 28 Закона о регистрации, сводится к вопросу о дефектности представляемых правоустанавливающих документов как доказательств. Однако, даже судьи, обладающие гораздо лучшей подготовкой и юридической квалификацией, не могут самостоятельно решить вопрос о наличии подчисток, приписок и тем более подделке документов и, неизменно, прибегают к помощи экспертов. Кроме того, необходимо учитывать, что нотариальное удостоверение сделок априори означает их достоверность, в связи с чем сомнения в таких документах должны основываться на более прочной основе, нежели бакалавриат по общим программам юридических вузов и факультетов.

В органах юстиции, несмотря на отсутствие заметок в юридической прессе, наблюдается отток квалифицированных кадров из регистрационной системы по банальной причине низкой оплаты труда сравнительно с той, которую обеспечивали Центры по недвижимости. Между тем, «исследование юридически значимых фактов — это принципиальный вопрос правильного применения правовых норм, требующий специальных познаний в этой области». В нынешних условиях, когда отсутствует даже учебный центр для спорадического повышения квалификации регистраторов, введение подобной нормы с расчетом на ее обоснованное исполнение, по меньшей мере, несвоевременно.

Кроме того, формулировка статьи, предполагающая большой объем оценочных рассуждений («возникновение сомнений в подлинности или достоверности») представляет собой, несмотря на обязывающий характер, пример административного усмотрения. Под административным усмотрением надо понимать «определенную рамками законодательства известную степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу». Некоторый объем усмотрения при применении различных методов государственного руководства необходим, например, при организационной деятельности (руководство персоналом, планирование и т.д.). Однако в отношениях с гражданами ее применение должно быть законно и обоснованно, с предоставлением правовых гарантий от произвола, чего мы, к сожалению, не наблюдаем.

Также, по моему мнению, данная статья открывает потенциальную возможность совершения коррупционных правонарушений вплоть до вымогательства взяток за «устранение сомнений в подлинности или достоверности». Еще одним немаловажным моментом является отсутствие каких-либо возможностей по привлечению регистрирующего органа к ответственности за необоснованную (при таких формулировках трудно говорить о формально законном применении) задержку в регистрации в результате прохождения экспертизы и иных проверочных процедур, ведь в случае предоставления правоприменителю свободы в рамках правовой нормы даже при нарушении им справедливости, целесообразности и иных требований ответственность исключается.

Думается, что внесение изменений в статью 28 Закона о регистрации даже в части конкретизации сомнительных обстоятельств, например, посредством указания на факты подделок, несовпадений в данных и т.д., не изменит общего характера — бесконтрольного усмотрения регистрирующих органов. Нормативного решения данной проблемы не имеется, поскольку речь идет «о крайней затруднительности определения меры инициативы, степени предоставляемой правоприменителю свободы. При достаточном изучении вопроса на основе социологических обобщений можно установить эту меру по отношению к отдельным правовым составам, но практически невозможно дать какие-либо общие рекомендации безотносительно к сфере и предмету юридического воздействия» (разрядка автора — Д.Р.). В связи с чем, на мой взгляд, отсутствуют какие-либо объективные критерии для сохранения данной нормы и она должна быть исключена. В крайнем случае, можно ограничиться полномочиями по представлению фактов о сомнениях прокурору с приложением исключительно копий правоустанавливающих документов, однако без какого-либо дополнительного продления или приостановления сроков регистрации для такой переписки. Остальные действия должны находиться целиком в ведении надзорного органа, благо возможности для недопущения нарушений прав ему предоставлены, в том числе и Законом о регистрации.

Любопытно, что еще на заре нашей реального суверенитета было сказано о необходимости сокращения сферы административного усмотрения как необходимого условия социалистической законности. В наше время то же требование, но уже с гораздо более злободневной направленностью, указывается как один из элементов механизма борьбы с коррупцией. И вместо дальнейшего правового ограничения, как сферы, так и объемов применения административного усмотрения, мы вводим ее в одной из важнейших областей государственного управления – обеспечении законного оборота недвижимости!

Выходя за пределы темы, замечу, что одной из причин такого казуса является также и необычность условий принятия Закона о регистрации, когда функции Парламента исполнялись только Сенатом, в связи с чем даже во втором, основном, чтении, данный законопроект не вызывал каких-либо вопросов и был принят в режиме «нон-стоп». Хочется, чтобы будущие поправки и дополнения в Закон о регистрации обсуждались в условиях, обеспечивающих более длительное и тщательное рассмотрение.

Касательно дальнейшего совершенствования законодательства о государственной регистрации хочется обратить внимание на еще один существенный пробел в Законе о регистрации — это отсутствие каких-либо целей и задач регистрирующих органов при регистрации. Однако, несмотря на это, в преамбуле прямо указано, что данный нормативный правовой акт определяет цели, задачи и правовые основы в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Суть, прежде всего, не в введении такой преамбулы, поскольку ее смысл и заключается в том, чтобы «раскрыть общие цели правовых норм, показать, к чему должно привести совокупное осуществление данной группы норм». Между тем, помимо общетеоретических проблем по гармонизации норм (т.е. соответствия преамбулы и основного содержания), отсутствие целей имеет практические последствия.

Не касаясь полемической точки зрения, что определяющим признаком правоприменения является именно цель, считаю необходимым выделить общую цель регистрационной деятельности как одного из видов указанной формы реализации права, но и специфическую цель только для регистрации прав на недвижимость. Общая цель любого акта применения права состоит в «оказании специальной помощи субъектам права призвании к исполнению и осуществлению правовых норм, в специальном вмешательстве в процесс реализации права, дабы вызвать его, контролировать его, поощрять его участников и возлагать на них ответственность». Специфическая цель государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним заключается в охране и защите законных имущественных прав на недвижимое имущество граждан и юридических лиц посредством установления системы государственных гарантий охраны и защиты этих зарегистрированных прав, обеспечивающих стабильность гражданского оборота в стране.

Практическая ценность определения цели заключается в том, что она, а точнее, ее реализация, является самым значимым критерием эффективности данной деятельности. О повышении эффективности государственного управления и создании эффективного корпуса государственных служащих как, соответственно, третьего и седьмого приоритетов, говорится в Стратегии развития «Казахстан-2030». Обеспечение повышения эффективности и прозрачности работы госорганов призвано обеспечить и двадцать третье направление обновленной Стратегии «Казахстан-2030». Таким образом, отсутствие целей в Законе о регистрации фактически лишило основы и предмета какие-либо дальнейшие исследования об эффективности и вообще социальной ценности самой регистрационной деятельности. Думаю, это и привело к включению в Закон чуждых самой юридической природе регистрации положений, подобно статье 28-й. И, кроме того, создает угрозу для использования ее в иных интересах, нежели защита и охрана прав граждан и их объединений, например, возложения на регистрирующие органы обязанностей по проверке исполнения налоговых обязательств, как то было установлено в отношении нотариусов ст. 36 Закона Казахской ССР от 13 августа 1974 года «О государственном нотариате».

В свете сказанного следует полностью согласиться с необходимостью указания целей и задач, т.е. полной реализации назначения преамбулы, в Законе о регистрации. Понятие цели тесно связано и с условиями и средствами ее достижения, и их взаимообусловленность заслуживает отдельного рассмотрения, столь актуального, если учесть законодательное увеличение срока государственной регистрации — с пяти до пятнадцати рабочих дней. Ведь необходимо учитывать, что полная эффективность правоприменения достигается тогда, когда «все его цели — и ближайшие, и отдаленные, и конечные выполнены с наименьшим ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими экономическими затратами, в наиболее короткий срок».

Исходя из вышеизложенного, необходимо заметить, что исследование проблем государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним не исчерпывается разбором отдельных оснований и объектов регистрации, а должно базироваться на выработанных теорией права и государственного управления положениях. И указанная статья показывает, что даже чисто теоретические положения способны обогатить столь формальную и казуистичную деятельность как регистрационная в целях неуклонного и ускоренного развития отечества.

Список использованной литературы:

1. Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II. М., 1982;

2. Аленова А., Косанов Ж. Сферы применения нотариальных процедур//Де-Юре. — 2007, № 5;

3. Гражданское право. В 4-х томах. Т. 1. Общая часть/Отв. ред. Е.А. Суханов, М., 2005;

4. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Комментарий (постатейный). В двух книгах. Книга 1/Отв. ред. М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. Алматы, 2003;

5. Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М., 1973;

6. Достоевский Ф.М. Собрание сочинений в 15 томах: Том 4. Л., 1989;

7. Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М., 1984;

8. Карлин А.Б.Правовые основания государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество.//Государство и право. — 2007, № 5;

9. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978;

10. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972;

11. Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975;

12. Лунеев В.В. Коррупция в России//Государство и право. — 2007, № 11;

13. Назарбаев Н.А. Пять лет независимости. Алматы, 1996;

14. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960;

15. Нотариат в СССР. Учебник/Под ред. Л.Ф. Лесницкой. М., 1990;

16. Реализация прав граждан в условиях развитого социализма/Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1983;

17. Решетов Ю.С. Реализация норм советского права (системный анализ). Казань, 1989;

18. Севостьянова И. В последние дни своей работы сенат принял новый закон «Об образовании»//Панорама, № 46 (764) от 13.07.2007 г.;

19. Тогусова Ж. Охота за квартирой//Юридическая газета, № 166 (1369) от 31.10.2007 г.;

20. Треушников М.К. Доказательства и доказывание в советском гражданском процессе. М., 1982;

21. Экимов А.И. Интересы и право в социалистическом обществе. Л., 1984;

22. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979;

23. Явич Л.С. Социализм: право и общественный прогресс. М., 1990

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022