Государство в гражданском праве

Государство в гражданском праве

Выступление в Алматы 29-30 мая 2008 года в рамках ежегодных цивилистических чтений состоялась международная научно-практическая  конференция «Государство и гражданское право», посвященная памяти и 85-летию со дня рождения доктора юридических наук, профессора Юрия Григорьевича Басина

В статьях 1 и 5 Книги Второй Гражданского кодекса Нидерландов 1976 года (Wetboek) записано, что государство обладает правосубъектностью и что оно в отношении своего «имущественного права» имеет ту же правоспособность, что и физическое лицо. То же самое действует и для церковных обществ (ст. 2). Только на первый взгляд кажутся эти нормы лапидарными и естественными законными нормами. На самом деле они являются в первую очередь выражением современного отношения к государству, которое еще в XX веке в Европе и наверняка и во всем мире, натолкнулось бы на страстное противостояние, а в более ранние века было бы просто не понятно. Я помню только, что европейское государство средних веков со своими многогранными отношениями, зависимостями и результирующими из всего этого порядками, было частью божественного плана, ориентированного на потустороннюю жизнь, и что в Новое время превосходящее величие государства не потеряло ни в коей мере своего значения. Государство олицетворяло власть и властителя, а властитель олицетворял собой государство. Знаменитое выражение Людовика XIV „Государство - это я» является непревзойденным подтверждением этому убеждению. В то время было бы немыслимо, перенести это превосходство в низы экономических отношений верноподданных. Об исторических этапах развития государства наравне с другими объектами гражданского права - профессор Бременского университета, доктор права (Германии) Рольф Книпер.

Эта концепция не ограничивается ни в коей мере на владычества, основанные на релиогиозном принципе. И другие (революционные) движения также пользовались этой конструкцией неприкосновенности достоинства государства, для того, чтобы сделать его и себя недоступным для нападок. Так, в статье 1 Конституции СССР от 7 октября 1977 г. говорится, чтопоставить это государство, основанное на «диктатуре пролетариата» (как это записано в преамбуле Конституции 1977 года), на одну ступень с отдельными пролетариями, или - как это называется в Wetboek - с физическими лицами.

Очевидно, идентификация государства с властелином - будь то единоличный монарх, или же воспринимаемый в качестве единого целого класс, раса, или народ - приводит к практическим трудностям. Властитель может умереть, может страдать зубной болью, может иметь любовные связи и не исчерпывается своим вневременным достоинством; народ как таковой не является дееспособным и должен иметь своих представителей; государство не ограничивается только своими государственными репрезентативными функциями - оно производит денежные сборы, расходует деньги, и осуществляет иные виды экономической деятельности. С помощью юридических конструкций в различные времена и с различными целями пытались разрешить эти противоречия:

- в двух-телесном учении монархий, основанных на христианстве, которые отделяли астральное, неземное тело вечно живущего короля от его преходящего, подверженного болезням, человеческого тела (король умер, да здравствует король!);

- в представлении «фискальной теории», по которой государство имеет одну «фискальную» руку, которая спускается из сферы государственного величия, чтобы осуществлять денежные сборы и расходы на уровне рынка;

- в автономизации децентрализованных единиц, которым передавалась полная экономическая автономия в управлении производственных объединений, без выведения их из сконцентрировавшейся в руках государства всенародной собственности.

Государство как юридическое лицо

Владыка укрощен, как показывает Wetboek и становится очевидным, что «государство такое же юридическое лицо, как и другие»[1], причем по представлению континентально-европейского права - юридическое лицо публичного права, прототип «территориальной корпорации», как это называется в немецком праве. Это был и есть сложный процесс де-конструирования и ре-конструирования.

В моих исследованиях по поводу конструктивного понимания юридического лица я наткнулся на факты противодействия, которое цивилистическое учение оказывало вплоть до XX века по отношению к соображению о том, что государство есть юридическое лицо, и в случае его участия в правовых сделках сравнимо с физическим лицом. К примеру, Фон Тур, один из крупнейших профессоров гражданского права начала века, считал это «недостойным» государства, видеть его ничем иным, как «фикцией человека»[2]. Эту банальность немецкая теория права не хотела допускать для своего государства. После Гегеля теория государства придерживалась мнения, что государство само по себе является разумным и быть его членом есть не только обязанность каждого, но и реальность его свободы[3]. Согласно этой теории, если вообще конструкция юридического лица переносима на государство, то надо понимать ее иначе, дабы достаточно явно выразить возвышенное, присущее только лишь государству, достоинство[4].

Но вот как будто преодолены старые представления и государство рассматривается наравне с другими объектами гражданского права. Статья 1 Гражданского кодекса Республики Казахстан ставит государство в этом смысле в качестве участника гражданско-правовых отношений безо всяких условий наряду с обычными гражданами и юридическими единицами и устанавливает в своей статье 111, что Республика Казахстан в гражданско-правовых отношениях действует на базе тех же принципов, которые действуют и для всех других участников этих отношений. Статья 8 Гражданского кодекса Грузии имеет похожую формулировку, делает, однако, одно ограничение, которого нет ни в нидерландском, ни в казахстанском ГК. Она устанавливает, что частно-правовые отношения государства определяются законами гражданского права, «если они не отрегулированы в государственном порядке, или - с учетом предпочтительных интересов общественности - публичным правом».

3. Публично-правовые и частно-правовые масштабы государственной деятельности

В этом ограничении выражается масштаб деятельности государства, согласно которому запрещается ограничивать государство организационными формами, и в особенности видами деятельности и мотивами деятельности лица частного права. Несомненно, уже большим достижением является то, что понято и признано, что государство действует и может действовать на уровне экономических, предпринимательских отношений[5], однако этим реальность государства не исчерпывается.

Разумеется, представленные выше конструкции разделения понятия государства изжили себя и по большей части не существуют более, по крайней мере в той части, где речь идет о власти и достоинстве властителя. Разумеется, верно также рассматривать государство как юридическое лицо. Однако, в принципе необходимости дифференцирования различных форм и содержания государственной деятельности ничего не меняется. Государство есть юридическое лицо, оно является носителем прав и обязанностей, оно является собственником, партнером по договору и ответчиком по деликтам. Тем не менее, оно является юридическим лицом особого типа - не потому, что оно должно быть каким-то образом привилегировано в гражданско-правовых отношениях, а потому, что оно вынужденным образом обладает масштабом публичности. Поэтому не является целесообразным, помещать в гражданских кодексах реликты и привилегии для особых типов договоров, в которых принимает участие государство, или же устанавливать реликты публично-правовых институций - как реквизиция и конфискация.

Прежде чем перейти к систематическому анализу, я хотел бы продемонстрировать эту особенность на примере двух новых решений из области международного третейского судопроизводства.

Первый случай касается приватизации газового сектора в Аргентине, который был осуществлен в конце 1980-ых годов. Предприятия США купили большую часть долей государственных газовых заводов Аргентины, после того, как государство посредством законов и договоров взяло на себя обязательство по либерализации и освобождению экономики. В конце 1990-ых годов Аргентина пережила тяжелый экономический кризис, который привел страну на грань коллапса. Государство отреагировало таким образом, что оно объявило все договорные обязательства недействительными, прервало конвертируемость собственной валюты и ввело временный режим экономического чрезвычайного положения, в рамках которого были также сняты обязательства из двустороннего договора между Аргентиной и США о защите инвестиций. Третейский суд счел, что эти мероприятия, несмотря на нарушение обязанностей перед инвесторами, не обосновывают их права требования на возмещение ущерба на время действия чрезвычайного положения. Право требования возникало только в результате того, что мероприятия не были отменены, хотя чрезвычайное положение завершилось[6]. Третейский суд признал очевидным необходимость реализации общего, общественного, публичного интереса и присвоил ему более высокий уровень, нежели реализация индивидуальных интересов. Аргентинское государство действовало законно, когда оно объявило о государственном банкротстве и пыталось предотвратить социальные беспорядки.

Второй пример касается решения одного из английских судов. Международный третейский суд удовлетворил иск одного инвестора против Казахстана. Инвестор требовал осуществления принудительного исполнения решения в Англии, а именно путем конфискации находящихся в одном из коммерческих банков денежных средств Национального фонда, принадлежащего Национальному банку Казахстана. Еще 50 лет назад подобная попытка была бы наверняка обречена на провал по причине абсолютного иммунитета государства. Однако эта доктрина потеряла свою силу. Она уступила место доктрине относительного иммунитета[7]. Эта доктрина разделяет государственную деятельность таким образом, что иммунитетом защищаются его действия в области государственного управления и используемая при этом собственность, что однако не касается деятельности в качестве участника экономических и коммерческих отношений и правовых сделок. В Великобритании, как и в некоторых других странах, это установлено законодательством[8]. К этому вопросу мы еще вернемся. В приведенном случае английский суд решил, что принудительное исполнение недопустимо, поскольку денежные средства Национального банка служат валютной и денежной политике и, таким образом, государственным целям[9]. Обращение взыскания на имущество государства - как и на имущество любого другого юридического лица - не исключено, но ограничено в случаях, когда непосредственно затрагиваются интересы общественности.

Эти примеры приводят нас к общим теоретическим и практическим рассуждениям о государственном праве и о разделении сфер государственной деятельности и государственной организации в исторических условиях денежной и рыночной экономики. В условиях этой экономики легитимно и легально, что каждое лицо преследует свои частные интересы, ориентированные на прибыль или другую выгоду, причем не при помощи односторонне установленных актов, а в деловых, частных отношениях. В них каждый воспринимает другого в качестве равноправного партнера. Однако, исторический опыт учит - и это учение систематизировано и пополнено содержанием со времен основания общественных теорий Маккиавелли, Бодина, Адама Смита и других - что общество должно было бы разрушить само себя, не могло бы вообще существовать, если бы оно пыталось организовать себя, преследуя исключительно партикулярные интересы.

Знаменитая «невидимая» рука, которая преобразует преследование индивидуальных интересов в общественное благо, не может работать, если не существует инстанции, которая была бы ответственна за общие, общественные, публичные интересы. Эти интересы дефинируются как полезные и необходимые, но не воспринимаются и не могут восприниматься на частном уровне, поскольку они не подчиняются критериям рентабельности, прибыли и удовлетворению индивидуальных потребностей. Речь идет о физических и социальных инфраструктурах, об автомобильных дорогах и мостах, железных дорогах и аэропортах, а также об образовании, здравоохранении, пенсионном обеспечении, об общественном порядке и других областях публичной организации, которые по праву включены в перечень задач государства в Конституции Казахстана и других стран. Эти общественные задачи могут быть определены по своему содержанию лишь приблизительно, они могут меняться со временем, могут в какой-то промежуток времени стать приносящими прибыль, могут стать излишними и уступить место другим - но в самом принципе ничего не меняется[10].

Таким образом, для сохранения и развития общества, основанного на принципах рыночной экономики, неизбежно существуют обязательные задачи и институты, которые не могут быть связаны договорными, оплачиваемыми и частно-правовыми отношениями. Они должны быть определены и реализованы в непосредственных общественных, публичных, общих интересах, и это не может осуществить никто другой, кроме государства, которое имеет доступ к доходам посредством установления налогов, которые оно не может получить в условиях конкуренции, на свободном рынке и в частно-правовых отношениях. В то время, как юридическое лицо частного права при недостаточной рентабельности и при угрозе банкротства вынуждено отказаться от предприятия, государство должно как раз тогда взять на себя необходимые задачи, когда этого требуют общественные интересы. Его банкротство исключено.

Третейские судьи решили по праву, что Аргентина в моменты экономического кризиса должна иметь возможность односторонне декретировать обязательства, чтобы не подвергнуть опасности все общество. Государство облагается конституционной обязанностью, интегрировать неимущих граждан в социальные инфраструктуры и в том случае, если они не могут платить (если бы все могли платить, то возможно было бы приватизировать инфраструктуры). Оно должно проводить политику охраны окружающей среды, даже если это уменьшает рентабельность, поскольку в противном случае может пострадать все общество. Оно должно быть в состоянии провести конституционную политику равенства полов, даже если в этом случае придется вторгнуться в принцип свободы договора.

Это все примеры, к которым можно добавить и многие другие, причем всегда решающим была ориентация на общественное благо. Причем эта ориентация должна серьезно и реально определяться государством и его органами, и таким же образом претворяться в жизнь. Руководитель страны, который бы «приватизировал» общественное благо массовой информации, используя свое политическое положение, и во исполнение своих партикулярных предпринимательских интересов провел бы «подходящее» законодательство о СМИ, нарушил бы общественные интересы и нанес бы идее государства и государственной реальности большой ущерб. Эта опасность еще более усиливается, если политическое руководство страны примет решение, вести войну в интересах крупных предприятий, даже если это будет объясняться целью защиты рабочих мест. Из приведенных рассуждений можно было бы сделать вывод, что государству нет места в частном праве и что его правоотношения и его деятельность определяются исключительно общественными интересами. Это действительно весомый аргумент. Я, однако, придерживаюсь мнения, что сказанное выше не может привести к тому, чтобы государству было отказано в участии в частно-правовых сделках и, таким образом, в позиции носителя частно-правовых прав и обязанностей в качестве собственника и ответчика по деликтам. Подобное отношение было бы противоречием требованиям общественной практики и общественных отношений. Оно бы пренебрегло тем фактом, что государство на самом деле является собственником, что в обществах с рыночной экономикой оно должно решать многие свои задачи посредством рынка (в результате чего, кстати, частные поставщики товаров и услуг получают весомую поддержку от государства, что ведет к общему оживлению рынка), что его представители на самом деле совершают недозволенные действия и против них должно быть возможно предъявление требований о возмещении ущерба.

Таким образом, в реальной жизни государство не только принимает участие в предпринимательской деятельности, но оно исполняет и свои общественные задачи по большей части посредством частного права, например, в передаче заказов, финансируемых в основном налоговыми средствами, частным юридическим лицам. Поэтому очень важно, чтобы был создан обеспечивающий траспарентность закон о государственных заказах, который бы регулировал конкурсную процедуру, выбор партнера по договору и отдельные условия контрактов. Таким образом происходит смешение публичного и частного права.

Сама процедура, или правовая форма ничего не меняют в том факте, что государство в любом случае должно руководствоваться интересами общественного блага. Обращение к гражданско-правовым конструкциям публичного права и права представительства позволяют объяснить юридический механизм взаимодействия обеих сфер. Тут конкретно речь идет о правильном представлении внутреннего организационного права и деятельности во внешних отношениях. В своем внутреннем распорядке государство и его органы формируются конституцией, организационными законами и политической практикой в ориентации на общественное благо. Внешних отношений эта ориентация, однако, не касается. Как и в общем публичном праве, так и в праве представительства должны соблюдаться принципы простоты и свободы делового оборота, защита партнеров государства по договору от результатов внутренних ограничений дееспособности: соображения ultra vires, инфицирование частно-правовых внешних отношений посредством внутренних , не определяемых извне политических мотивов и целей, привели бы к такому распределению риска, которое не соответствовало бы положению сторон по договору. Партнер по договору не может распознать различные мотивации, он «дальше удален от риска» [11], должны быть защищены его ожидания по отношению к способности государства к частно-правовым действиям. Это возможно только, если предпосылки действенности внутренних отношений и внешних отношений будут рассматриваться раздельно.

Законы и международные договоры о разграничении государственных и коммерческих действий государства и об установлении границ его иммунитета как раз представляют эти политико-правовые представления. Так, например, в Законе США о суверенном иммунитете записано, что для квалификации акта в качестве «коммерческого» решающим является «природа действия», а не «намерение»[12]. Принятая в 2004 году Генеральной ассамблеей ООН Конвенция о «Судебном иммунитете государств и их собственности» несколько более сдержана в своей формулировке. И здесь при характеристике действия в первую очередь учитывается «природа договора», однако и «намерение должно приниматься во внимание», если в практике соответствующего государства существует установление некоммерческого характера отдельных действий[13]. Коммерческими, однако, являются всегда договоры купли-продажи, услуг, финансовых услуг - т. е. основные договоры гражданских кодексов[14].

Из всех этих рассуждений следует, что в соответствии со всеми интересами целесообразно, чтобы государство могло действовать на рынке, и что оно - как это заложено однозначно в гражданских кодексах Казахстана, Грузии и Нидерландов, и предусмотрено императивно в германском праве - должно подчиняться тем же правилам, что и другие лица. Эти принципы имеют свои границы. Они, например, являются спорными, если деловые партнеры будут сотрудничать с государственными органами с недобросовестным намерением заключения сделок, которые - по осознанию обеих сторон - идут в противовес с общественным благом. Приведенные выше третейские решения тоже в какой-то степени затрагивают эти границы: государство не должно быть привлечено к частно-правовой ответственности, если оно действовало с целью преодоления экономического кризиса; не должно произойти принудительного обращения взыскания на имущество, которое служит по своей структуре стабилизации денежной единицы.

Возможно, что некоторые законодатели стран СНГ следовали подобным рассуждениям, когда они старались сохранить советскую концепцию различных форм собственности и в их числе особой формы государственной собственности. Эта концепция находится, однако, в противоречии с традиционной концепцией единого понятия собственности, которое еще раз особенно подчеркивается в уже названном Гражданском кодексе (Wetboek) Нидерландов и которое, однако, типично для всех «западных» гражданских кодексов. Эту тему мы уже неоднократно обсуждали на наших конференциях в Алматы.

Я хочу только добавить затронутый здесь нами аспект: было бы излишне и даже вредно отменять принцип единого понятия собственности. Особая форма государственной собственности не приходит в соответствие с общей правоспособностью юридического лица. Государство является собственником, как и все другие, и использует эту собственность в гражданско-правовых отношениях. Если какой-то объект, который находится в его собственности, передается в непосредственное общественное, публичное пользование - когда, например, здание не используется более в качестве жилого дома, а должно стать казармой, или, например, земельный участок в будущем должен стать улицей - то это целевое назначение должно быть установлено особой передачей для публично-правовых предназначений. Когда же это целевое назначение отменяется, должен состояться опять же акт его публичной отмены. Для того, чтобы эти предназначения действовали и во внешних отношениях, необходимо сделать их публичными. Чисто внутренние целевые назначения должны уступать место уже названному доверию потенциальных деловых партнеров. Деловой партнер может положиться на добрую волю партнера только в том случае, если можно установить со всей очевидностью извне, что находящийся в собственности государства объект связан непосредственным общественным назначением. У некоторых объектов, как, например, танки, или музейные экспонаты такое целевое назначение «написано на лбу», у других, как, например, земельные участки, этого нет. Таким образом, это все комплексные вопросы - в соответствии со сложностью и комплексностью проблематики. Правовая фигура «государственной собственности» не вбирает в себя эту комплексность и представляет собой лишь фальшивую защищенность.

Государство и его органы

Таким образом, приходим к выводу, что государство является юридическим лицом, имеет правоспособность, является носителем частно-правовых прав и обязанностей, в том числе права собственности, и что одновременное выполнение им его общественных, публичных обязанностей не ущемляется данной конструкцией. Тем не менее, остается открытым вопрос определенного разделения или двойственности характеризации государственной деятельности. Это разделение, однако, не имеет ничего общего с названными выше конструкциями раннего Нового Времени. Они были необходимы для того, чтобы божественное или идеологическое достоинство властителя привести в согласие с жизненной реальностью. Современное распределение опирается на функциональность государства в рыночной экономике, на его роль в качестве гаранта и исполнителя общественных отношений. На него возлагается конституционная обязанность, основанная на интересе сохранения общественных отношений, по созданию и содержанию физической и социальной инфраструктуры. С одной стороны, это не есть реализация сакральной или другим идеологическим образом обоснованной власти, а функция, обоснованная экзистенциональной необходимостью. С другой стороны, определение этих задач не может быть сопоставлено со структурами рынка. Одновременно государство принимает участие в рыночных отношениях в качестве субъекта частного права. Оно является индивидуальным собственником и одновременно гарантирует общее право собственности, оно является партнером по договору и одновременно гарантом системы договоров.

Республика Казахстан и Федеративная Республика Германии являются, таким образом, как государства[15] (а не их правительства, или даже части их правительств, например министерства) юридическими лицами публичного права с частно-правовой правоспособностью. Как все юридические лица, они могут действовать через их органы. Органы представляют государство на основе их полномочий. Как во всех представительских отношениях эти полномочия и посвящения обязывают не их самих, а непосредственно и исключительно государство. И деликтные деяния приписываются государству. Не случайно в проекте Конвенции ООН об «ответственности государства за международные деликты» записано, что представители законодательной, исполнительной и судебной властей являются органами государства и что их действия должны рассматриваться как действия государства[16].

Именно поэтому ошибочно из конституционно-правовых соображений и весьма сомнительно из соображений единства государства, представление в некоторых государствах СНГ правительств, или даже отдельных министерств в качестве юридических лиц, которые самостоятельно и от своего имени заключают договоры и претендуют на собственность объектов, которые на самом деле принадлежат государству. С учетом противоречивой практики в некоторых постсоветских странах Грузия и Азербайджан по праву однозначно закрепили в их гражданских кодексах в принципе самостоятельную конструкцию присвоенной государству правоспособности. В статье 24, часть 4 Гражданского кодекса Грузии говорится, что государство «принимает участие в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо частного права», что «государственные права осуществляются их органами (министерствами...)» и что эти последние «не являются юридическими лицами». Статья 43, часть 3 азербайджанского кодекса содержит идентичную формулировку. Подобные определения следует настоятельно рекомендовать и другим государствам переходного периода. Они конкретизируют закрепленную в Конституции государственную организацию, защищают государство от неожиданных обязательств, которые могут быть результатом самовольных действий министерств и соответствуют принципу неделимости государственного единства.

Перевод с немецкого Лии Шатберашвили

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022