Современное состояние правового регулирования недропользования в некоторых странах дальнего зарубежья (Ж. Елюбаев, кандидат юридических наук)

zakon.kz, фото - Новости Zakon.kz от 15.09.2010 21:20

Фото: zakon.kz

Дальнейшее развитие Казахстаном международных экономических связей невозможно без признания и соблюдения норм международного права, а также законодательства других стран, регулирующего отношения в сфере недропользования, переработки минерального сырья и инвестиций. Именно поэтому автор кандидат юридических наук Ж. Елюбаев обратился к этой теме.

Современное состояние правового регулирования недропользования

в некоторых странах дальнего зарубежья

Значительные мировые запасы минерально-сырьевых ресурсов, имеющиеся на территории Республики Казахстан, активное вхождение страны во внешнеэкономические связи являются предпосылкой признания Казахстана одним из серьезных игроков на международном рынке сырья, особенно углеводородного. Здесь уместно привести слова Президента США Барака Обамы, озвученные первым заместителем министра энергетики США Д. Понеманом на международном нефтяном форуме «KIOGE-2009»: «Энергия течет через каждую мышцу и жилу мировой экономики, а Казахстан в следующем десятилетии станет одним из главных мировых ее поставщиков вне структуры ОПЕК» /1/. Очевидно, что дальнейшее развитие Казахстаном международных экономических связей невозможно без признания и соблюдения норм международного права, а также законодательства других стран, регулирующего отношения в сфере недропользования, переработки минерального сырья и инвестиций. Именно этой причиной объясняется включение в настоящую работу исследования о состоянии правового регулирования недропользования в странах дальнего зарубежья. Предпримем попытку анализа законодательства некоторых стран о недрах и выработки рекомендации по имплементации позитивных положений этих актов в национальное законодательство Казахстана. Имея в виду, что практически невозможно и нецелесообразно анализировать законодательство всех стран, имеющих значительные запасы минерального сырья, остановимся на анализе законодательства нескольких стран, занимающих лидирующее положение на внешнем рынке полезных ископаемых.

Следует отметить, что теоретически собственник ресурсов должен решать задачу выбора определенной динамики добычи. Однако на практике в масштабах любого государства правительства зачастую просто не имеют рычагов прямого контроля за уровнем добычи. Нефтегазовый сектор многих стран мира, как правило, частично или полностью приватизирован, а частные компании разрабатывают месторождения исходя из своих собственных экономических интересов. В результате уровень добычи, например, нефти, определяется текущими и ожидаемыми ценами на нефть и фактором истощения сырьевой базы, и большинство государств (исключая членов ОПЕК, особенно стран Персидского залива - Саудовскую Аравию, Кувейт ОАЭ и Ирак) добывают нефть практически на пределе своих текущих возможностей.

При невозможности непосредственного регулирования государство влияет на уровень добычи полезных ископаемых, используя административные и экономические рычаги. В первом случае это происходит через систему распределения ресурсов, во втором - с помощью фискального режима. Эти два различных по форме подхода имеют под собой одну базу - в конечном итоге государство осуществляет раздел экономической ренты между собой и инвестором, увеличивая или уменьшая привлекательность объектов недропользования.

Во многих западных странах экономическая рента, создаваемая в процессе разработки месторождений, представляет собой выручку от реализации добытых полезных ископаемых за вычетом капитальных затрат на разведку и разработку месторождений и эксплуатационных расходов. Причем с точки зрения оптимального распределения ресурсов, так же как и при принятии инвестиционных решений, значение имеет не валовая величина ренты, а ее приведенная стоимость, называемая также чистым экономическим выигрышем /2/.

Система недропользования в США

Если говорить о США, то доказанные запасы нефти в этой стране согласно данным журнала «Oil&Gas Journal» по состоянию на 1 января 2001 г. оценивались в 21,8 млрд. баррелей. Эти запасы сосредоточены в основном в четырех штатах: в Техасе (25% включая долю в Мексиканском заливе), на Аляске (24%), в Калифорнии (21%) и Луизиане (14%, включая долю в Мексиканском заливе). Геологические остаточные запасы нефти на суше и континентальном шельфе оцениваются в 174,8 млрд. баррелей, около 60% из них расположены на федеральных землях.

Таким образом, ресурсная база США характеризуется самой высокой в мире степенью изученности, а нефтяные месторождения уже вступили в позднюю фазу развития. Если в 1970 г. добыча нефти и газового конденсата находилась на уровне 9,64 млн. баррелей/ сутки, то в настоящее время она составляет лишь около 5,74 млн. баррелей/ сутки. В будущем Америка все больше будет зависеть от импорта нефти, однако степень этой зависимости во многом будет определяться политикой в отношении распределения ресурсов, особенно находящихся на федеральных землях.

В США в соответствии с федеральными законами и законами штатов право частной собственности на землю автоматически дает право на ведение работ, связанных с разведкой, разработкой и добычей полезных ископаемых (mineral interest). Если землевладелец не обладает соответствующими финансовыми и (или) техническими возможностями, он может сдать землю в аренду инвестору с предоставлением права ведения соответствующих работ, либо продать это право, либо вовсе продать землю.

Если земля сдается в аренду, собственник не несет расходов по разведке, разработке и добыче, однако получает плату за пользование недрами в виде роялти (royalty interest), ставка которого может составлять от 12,5 до 38 процентов. Арендатор, напротив, несет все расходы и риски, а взамен получает доход от реализации доли добытого сырья за вычетом роялти (working interest). Землевладелец может продать свое право на получение части или всего роялти. Как правило, это происходит после обнаружения коммерческих запасов на арендуемой территории. В этом случае право на роялти выкупается инвестором или дилером. Если землевладелец продает права на разработку минеральных ресурсов или землю, то оператор получает право на 100% дохода от их добычи и реализации.

Если оператор или арендатор сам не располагает достаточными средствами на проведение соответствующих работ или хочет разделить связанные с ними риски, то он при некоторых ограничениях может продать или передать в виде оверрайда (override) часть или все права на разработку. В случае оверрайда арендатор будет получать от субарендатора так называемое «оверрайдное роялти».

Управление процессом пользования природными ресурсами, находящимися на федеральных землях, осуществляется в США двумя независимыми подразделениями Министерства внутренних дел. На суше этим занимается Бюро по управлению землями (Bureau of Land Management, BLM), а на внешнем континентальном шельфе - Служба по управлению полезными ископаемыми (Minerals Management Service, MMS).

Распределение перспективных участков происходит на аукционах, где решающим критерием для определения победителя является размер денежного бонуса. В дальнейшем инвестор выплачивает ренталс, минимальное роялти (иногда) и роялти. Ренталс устанавливается в долларах за акр и выплачивается ежегодно для сохранения права аренды. Минимальное роялти представляет собой федеральный налог, стимулирующий скорейшее начало добычи. Устанавливается в долларах за акр, выплачивается ежегодно вплоть до момента достижения некоторого минимального уровня добычи.

Основные доходы государства от использования нефтегазовых ресурсов складываются из роялти и бонусов, тогда как ренталс практически не играет роли. Так, за период с 1953 по 2000 гг., по данным MMS, объем поступлений в виде роялти за нефть и газ составил около 68,5 млрд. долларов США, бонусов - 61,4 млрд. долларов, а ренталс - 2,1 млрд. долларов.

В соответствии с Законом об аренде месторождений полезных ископаемых от 1920 года (с поправками 1947 года) BLM отвечает за заключение арендных соглашений по нефтегазовым участкам федеральных земель и частных земель, право на минеральные ресурсы, по которым отошло к государству. На сегодняшний день в США договоры об аренде земли для разработки нефтегазовых месторождений заключаются двумя способами - по результатам аукциона и на бесконкурсной основе. Для сдачи земли в субаренду арендатор должен получить согласие BLM, для этого обычно достаточно продемонстрировать готовность к дальнейшей разработке месторождений.

С момента принятия закона об Энергетической политике (1992 год) земля сдается в аренду на 10 лет, однако впоследствии договор продлевается, если на контрактном участке проводятся работы по бурению или ведется коммерческая добыча. Если на контрактном участке нет продуктивных скважин, то договор о его аренде автоматически разрывается в случае неуплаты ренталс.

Известно, что в сентябре 1945 года президент США Гарри Трумэн объявил о праве государства на природные ресурсы американского континентального шельфа. Вскоре так же поступили многие другие страны. Это послужило предпосылкой для создания международного законодательства в области освоения природных ресурсов континентального шельфа. На конференции в Женеве в апреле 1958 году была подписана Конвенция о континентальном шельфе, в которой устанавливаются суверенные права государства на освоение минеральных ресурсов в соответствии с так называемым критерием возможности разработки. Это означает, что государство может разрабатывать месторождения на расстояниях до 200 миль от береговой линии или дальше, если это технически возможно.

В 1953 году в США был принят Закон о землях внешнего континентального шельфа (OCS Lands Act), которым были установлены процедуры для их распределения, разведки, разработки и эксплуатации. В качестве основных задач в законе называются обеспечение национальной безопасности, уменьшение зависимости от импорта энергоносителей, а также поддержание благоприятного уровня торгового баланса. В соответствии с этими целями MMS составляет пятилетние программы распределения ресурсов, которые призваны при соблюдении экономических, экологических и пр. интересов и достаточном уровне конкуренции обеспечить быстрый ввод новых месторождений в эксплуатацию с максимально возможной отдачей.

В законе предусматривается, что за сдачу федеральных земель континентального шельфа в аренду государство должно получить справедливую рыночную цену. Распределение ресурсов, в отличие от аренды на суше, происходит исключительно путем проведения закрытых аукционов. Права на аренду участка получает претендент, сделавший лучшее предложение по условиям аукциона.

Срок действия аренды на шельфе составляет от 5 до 10 лет, а для глубин свыше 400 метров - от 8 до 10-ти и может быть продлен, в случае если по его истечении коммерческая добыча еще возможна /3/.

Добыча углеводородного сырья в Северном море

В 1934 году в Великобритании с принятием Закона о нефти (Petroleum Act) было установлено право собственности государства на все нефтегазовые ресурсы, и правительство было наделено правом предоставления и определения условий выдачи лицензий на их разведку и разработку. На основе женевских конвенций к 1965 году Великобритания, Норвегия, Западная Германия, Дания и Нидерланды поделили Северное море и начали разработку его запасов. В 1964 году, в связи с принятием в Великобритании Закона о континентальном шельфе, британский участок шельфа Северного моря был поделен на квадранты (с длиной сторон по одному градусу долготы и широты) и блоки (по 30 в каждом квадранте площадью примерно по 250 кв. км).

Специфические для нефтедобычи налоги Великобритании складываются из роялти, ренталс и налога на нефтяной доход. Однако в апреле 1982 года для новых месторождений был отменен роялти, а с марта 1993 года - налог на нефтяной доход. Нефтяное законодательство Великобритании для шельфа и суши различно. Вопросами лицензирования разведки и добычи нефти занимается департамент нефти и газа министерства торговли и промышленности. Лицензии выдаются по результатам открытых конкурсов, на которых учитываются финансовые возможности претендентов, опыт работ, вопросы геологии и экологии.

Разработка континентального шельфа осуществляется на основе двух видов лицензий:

- лицензия на разведку дает ее владельцу право (но не исключительное) на приобретение сейсмической, геологической и иной информации на любом участке шельфа, не отведенном под добычу. Кроме того, владелец лицензии может производить бурение неглубоких (до 350 м) скважин. Лицензии выдаются на три года и могут быть продлены еще на такой же срок по решению государства. Лицензиат выплачивает бонус и ежегодные платежи (ренталс);

- лицензия на добычу предоставляет владельцу исключительное право на осуществление работ по освоению месторождений и добыче нефти на отведенном участке шельфа. Как правило, эти лицензии распределяются на открытых конкурсах, хотя в начале 90-х, во время относительно низких цен на нефть, лицензии выдавались вне конкурса с целью скорейшего ввода месторождений в эксплуатацию.

Работы по большинству лицензий, выданных в Великобритании, проводятся в рамках консорциумов на основе соглашений о совместной деятельности. Эти соглашения представляют собой стандартизированные контракты, в которых предусмотрены права и обязанности сторон, оператора лицензии, процедуры составления и исполнения бюджета, принципы утверждения решений и т.п.

Владелец лицензии может передать долю или все права третьей стороне только при условии получения разрешения со стороны уполномоченного должностного лица - министра торговли и промышленности. При этом учитываются объем работ, проведенных владельцем лицензии, а также финансовые и технические возможности претендента. Если какой-либо из этих параметров не удовлетворяет министерство торговли и промышленности, оно может заблокировать передачу лицензии. В случае поглощения компании, владеющей соответствующей лицензией, происходит аналогичная процедура согласования передачи прав /4/.

Система недропользования в Саудовской Аравии

В Саудовской Аравии, несмотря на процесс приватизации, в основном доминируют крупные государственные компании, обычно являющиеся монополистами в той или иной отрасли. К числу таких компаний-монополистов относятся, в частности, государственная нефтяная компания «Saudi ARAMCO» и химический и нефтехимический концерн «Saudi Arabian Basic Industries Corporation», однако сверхдоходная нефтяная отрасль остается под королевским контролем.

В 2004 году три иностранных компании - российский «ЛУКОЙЛ», китайская «Sinopeс» и совместное предприятие итальянской компании «ENI» и испанской «Repsol» подписали 40-летний контракт с Саудовским правительством о разработке месторождений и производстве нефти в этой стране. Это был первый случай за последние 25 лет, когда иностранным компаниям было разрешено добывать нефть в Саудовской Аравии. Такие крупные транснациональные корпорации, как «ExxonMobil», «Shell» и «Chevron», давно сотрудничающие с этой страной, участвовали только в совместных предприятиях с государственной компаний «SABIC» и занимались только переработкой нефти и газа, но не добычей.

В Саудовской Аравии насчитывается 77 месторождений нефти и газа, но основные запасы углеводородного сырья страны сконцентрированы на 8 месторождениях. Одно из них - Гавар - самое большое в мире месторождение нефти на суше, запасы которого оцениваются в 70 млрд. баррелей нефти, другое - Сафания - крупнейшее в мире шельфовое месторождение с запасами около 19 млрд. баррелей нефти.

Действующее законодательство страны основывается на исламском праве, однако по своей структуре и концептуальным положениям сходно с законодательством светских государств. В стране действует закон об иностранных инвестициях, позволяющий иностранным гражданам вкладывать свой капитал в большинство отраслей экономики, однако коммерческие операции ограничены специальным актом правительства. Между тем, как отмечают аналитики, в Саудовской Аравии вносятся значительные изменения в законы, регулирующие область деловых и предпринимательских отношений, в частности, в законы: о компаниях, об инвестициях и горный закон, то есть идет процесс либерализации экономики страны с привлечением иностранных инвестиций.

Действующее законодательство Саудовской Аравии позволяет осуществлять операции по недропользованию на основе контрактов, заключаемых с иностранными компаниями. Природа этих контрактов частноправовая, хотя в этой стране нет гражданского законодательства. Контрактная практика предоставления права на недропользование заимствована из международной законодательной практики и основана на собственной практике деятельности совместных предприятий в сфере переработки, созданных с крупнейшими транснациональными энергетическими компаниями.

В плане исследования правового регулирования недропользования в некоторых странах дальнего зарубежья заслуживают внимания законы Норвегии: от 22 марта 1985 года № 11 «О нефтяной деятельности» и от 13 июня 1975 года № 35 «О налогообложении в сфере освоения подводных нефтяных месторождений». Представляется, что эти акты заключают в себе правовую квинтэссенцию законодательства многих стран мира, регулирующего сферу недропользования. Думается, что Казахстану на серьезном научном уровне следует изучить опыт Норвегии в управлении сферой недропользования, поскольку именно законодательство этой страны в максимальной степени обеспечивает защиту интересов государства и общества и имеет явную социальную направленность.

Сразу следует оговориться, что за двадцать лет действия первого закона в него только дважды вносились изменения, последний раз в 1995 году - это обстоятельство свидетельствует о качестве закона и его стабильности, надежности его концептуальных основ. Для сравнения (хотя об этом уже говорилось): законы Республики Казахстан, регулирующие сферу недропользования в течение одного года, изменяются до двух-трех раз, как свидетельство непродуманности законодательных инициатив и отсутствия надлежащей теоретической базы этих законов.

Итак, положения первого закона Норвегии от 22 марта 1985 года № 11 регулируют нефтяную деятельность, включающую в себя разведку, разведочное бурение, добычу, использование и транспортировку углеводородов по трубам в норвежских внутренних водах, территориальных водах и на континентальном шельфе, установку и эксплуатацию специального нефтегазового оборудования, используемого для разведки и добычи углеводородов.

Право на разведку нефти предоставляется компаниям (юридические лица) или ассоциациям (консорциумы) на основании лицензии, выдаваемой на три года, если в самом акте не указан меньший срок. При этом законом не определен круг субъектов этого вида недропользования. Хотя лицензия на добычу выдается юридическому лицу, учрежденному в соответствии с норвежским законодательством и зарегистрированному в норвежском регистре деловых предприятий, однако это правило может не соблюдаться, если иное предусмотрено международными договорами Норвегии. Лицензия на добычу может быть выдана и физическому лицу, проживающему в европейском экономическом пространстве.

Последнее установление, к примеру, можно взять за основу и в законодательстве Казахстана, предусмотрев, что контракты на недропользование могут заключаться с иностранными хозяйствующими субъектами, совместными предприятиями и национальными юридическими лицами, зарегистрированными в Республике Казахстан. При привлекательности сырьевых ресурсов Казахстана и быстрой окупаемости инвестиций в сфере недропользования иностранные хозяйствующие субъекты воспримут это правовое новшество не с радостью, но с определенной долей понимания. В настоящее же время в Казахстане разрабатывают крупные месторождения нефти и газа хозяйствующие субъекты, зарегистрированные за пределами Казахстана. Даже собственные казахстанские компании, участвующие в разработке недр, регистрируются за рубежом, например, компания «КМГ Кашаган Б.В.», участвующая в Кашаганском проекте, зарегистрирована в Нидерландах, и это не единственный случай. Такая система способствует бесконтрольному вывозу капитала из страны и не делает прозрачной деятельность даже собственных национальных компаний, задействованных в сфере недропользования. Эта система заслуживает внимания, но ее введение не должно распространяться на существующие проекты, исходя из принципа стабильности заключенных контрактов.

Важный тезис содержит статья 30 Закона «О нефтяной деятельности». Так, по истечении срока лицензии на добычу, или в случае полного или частичного отказа от нее на основаниях, установленных в законе, или прекращения использования установок (имеются в виду нефтяное оборудование и технологические комплексы), государство имеет право бесплатно взять под свой контроль все стационарные установки с оборудованием, а также все материалы, имеющие к ним отношение. Законодательство Республики Казахстан такого права государства не предусматривает, а отдельные контракты, заключенные с иностранными инвесторами, наоборот, предписывают раздел активов, а это - крупнейшие производственные комплексы, аналогов которых в мире мало, например, Тенгизский газоперерабатывающий завод, Карачаганакский производственный комплекс, морские нефтяные платформы на Кашагане и др., которые строятся в настоящее время на шельфе Каспийского моря.

Закон также предусматривает залог лицензии как обеспечительную меру в отношении деятельности недропользователя по финансированию объекта недропользования (статьи 33-35).

Кроме того, закон предусматривает обязанность недропользователя по охране недр, окружающей среды, соблюдению требований безопасности производства, обучению персонала, использованию товаров и услуг. При этом обязанность по использованию товаров и услуг предполагает лишь предоставление обладателем лицензии «равных возможностей конкурирующим поставщикам для получения заказов на поставку товаров и услуг». Это концептуально отличается от аналогичных положений казахстанского законодательства.

Закон имеет и другие важные аспекты, которые могут быть приняты во внимание при разработке нового нормативного правового акта в Республике Казахстан. Повторимся, что законодательство Норвегии, регулирующее отношения в сфере недропользования, особенно в нефтегазовом секторе, а также опыт государственного управления этой областью экономики заслуживают самого пристального внимания со стороны Правительства РК, компетентного органа, национальных компаний, поскольку практика этой страны могла бы послужить образцом для Казахстана, в частности, в вопросах совершенствования действующего законодательства.

Литература

1. Барак Обама. Kazakhstan the International Business Magazine. 2009. № 5. С. 29.

2. Выгон Г.В. Проблема оптимального распределения ресурсов. Журнал «РЦБ: Товарный рынок». 2001. № 4(5). С. 7-9.

3. Independent Gain Prominence in Oil and Gas. U.S. Department of Energy. 1995. www.eia.doe.gov.

4. Промышленность Великобритании. Интернет-сайт: www.velikobritaniya.org.