Развитие общего административного права в странах СНГ /Др. ЙенсДеппе/

Zakon.kz Zakon.kz

Др. ЙенсДеппе. Родился в 1968 г. в г. Вуппертале.

1989-1994 гг. – изучение юриспруденции в г. Майнце и в г. Бонне; 1995-1997 гг. – практическое обучение в виде стажировки в г. Франкфурте-на-Майне; 2000 г. – защита диссертации в университете г. Гамбурга и присвоение звания Dr. jur.

С 2000 года – сотрудник GIZ, затем с 2007 года – руководитель программы Германского общества по Международному сотрудничеству (GIZ) «Поддержка правовых и судебных реформ в странах Центральной Азии».

С середины 2009 года – эксперт Отдела планирования проектов в области права и юстиции GIZ. Автор многочисленных публикаций в области права стран СНГ на немецком, русском и английском языках.

Данная статья была опубликована в Ежегоднике по восточноевропейскому праву на немецком языке и отражает персональное мнение автора.

Развитие общего административного права в странах СНГ

 

Развитие общего административного права в странах СНГ /Др. ЙенсДеппе/Др. ЙенсДеппе. Родился в 1968 г. в г. Вуппертале.

1989-1994 гг. – изучение юриспруденции в г. Майнце и в г. Бонне; 1995-1997 гг. – практическое обучение в виде стажировки в г. Франкфурте-на-Майне; 2000 г. – защита диссертации в университете г. Гамбурга и присвоение звания Dr. jur.

С 2000 года – сотрудник GIZ, затем с 2007 года – руководитель программы Германского общества по Международному сотрудничеству (GIZ) «Поддержка правовых и судебных реформ в странах Центральной Азии».

С середины 2009 года – эксперт Отдела планирования проектов в области права и юстиции GIZ. Автор многочисленных публикаций в области права стран СНГ на немецком, русском и английском языках.

Данная статья была опубликована в Ежегоднике по восточноевропейскому праву на немецком языке и отражает персональное мнение автора.

 

Введение: предпосылки реформы административного права

За последние десять-пятнадцать лет реформа публичного права достигла в странах переходной экономики СНГ целого ряда успехов. Многие законы были приняты заново либо подвергнуты значительной переработке. Это касается, в частности, основополагающих законов общего административного права, регулирующих административную процедуру или судебное производство по публично-правовым спорам. Во многих странах СНГ такие законы уже вступили в силу или находятся в настоящее время на стадии подготовки. Вследствие реформ в законодательстве изменились или были вновь введены также многие юридические понятия (например: административный акт, интересы общественности, защита доверия, принцип соразмерности). Принятие новых конституций и введение рыночной экономики не только вызвало к жизни новые структуры в государстве и управлении, но и обусловило качественно новое понимание правоотношений между государством и гражданином: гражданин больше не является лишь объектом государственных действий, а выступает как носитель определенных прав и обязанностей. Для того чтобы реализовать права граждан на участие в процедурах управления и планирования на практике, необходимо развитие нового гражданского правосознания. Иски граждан в отношении административных актов должны получить возможность отлагательного действия. Слово «сервис» должно укорениться также и в публичном управлении. Кроме того, в большинстве случаев пока отсутствует содержательное, а не только лишь формально обоснованное разграничение между публичным и частным правом, так что, например, понятие интересов общественности еще во многих отношениях является неясным. До недавнего времени правительства были далеки от того, чтобы рядом с «государством» разглядеть еще и «общественность», которая состоит из граждан, обладающих собственными правами. С учетом социалистического прошлого стран СНГ это преобразование представляется огромной задачей реформ.

Сегодня речь идет о том, чтобы дать новое определение правовым отношениям между государством и гражданином, наполнив его новым содержанием. Полномочия чиновников и государственных органов предоставляются им не просто так, а в интересах исполнения возложенных на них публичных задач. К новому определению данного правоотношения относится, в частности, определение публичных задач. Во многих жизненно важных сферах государство после перестройки «блистало» своим отсутствием. Однако от государства требуется не только создание рамочных условий для частных инвестиций и свободной экономической деятельности граждан, но и обязательное обеспечение на благо общественности выполнения тех публичных задач, которые не может или не хочет взять на себя никто из частных лиц. С точки зрения правового государства это двойная задача, которая может быть решена только с помощью разделения частных и публично-правовых прав. К сожалению, такой подход и по сегодняшний день отсутствует во многих правовых системах СНГ. А именно, как в правовой науке (теории отграничения), так и в практике правоприменения. В обоснованиях судебных решений часто является очевидным, что частное и публичное право отделяются друг от друга не достаточно четко. Также и в повседневной жизни заметно, что понятия интереса общественности и публичных задач не имеют в сознании людей того значения, которым должны обладать эти понятия. Требование ясного разграничения предписывает также, чтобы административные решения выносились не в интересах частных лиц, а ориентировались бы исключительно на публичные цели. Вместе с этим центральное значение в новом публичном праве стран СНГ получают предписания об отводе чиновников или судей, а также требование об участии общественности при составлении подзаконных актов или, например, планов застроек. Этим я хочу сказать, что далеко не все вопросы реформ представляются в настоящий момент разрешенными. Реализация принципов правового государства требует намного большего, чем всего лишь нововведений в законодательство.

Надежность применения права и правовое государство являются идеальными постулатами, на которые стараются ориентироваться правовые системы стран мира. Решения административных органов должны быть предсказуемы, понятны и проверяемы. Решения, которые касаются индивидуальных граждан и ограничивают их права, требуют законодательной основы. Законность, прозрачность и публичность являются конституционными требованиями к действиям чиновников и государственных органов. Кроме этого, можно еще добавить такие принципы, как учет соразмерности государственных действий, равное обращение со всеми гражданами при равных условиях и обстоятельствах. Для того чтобы названные принципы действовали на практике, требуется множество предпосылок, а именно не только наличие новых законов и гарантия правовой защиты, но также и модернизация образования, новое правосознание граждан и государственных служащих.

В связи с этим новые конституции в особой мере подчеркивают признание индивидуальных прав и правовых позиций граждан и их полную судебную защиту. Автономия договора в гражданском праве и свобода экономической деятельности приводят к признанию частной зоны, в которой граждане действуют на собственный страх и риск. В данную сферу государство, как правило, не должно вмешиваться. Если же вмешательство неизбежно, то лишь при соблюдении определенных правил.

На этом фоне постоянное расширение судебной проверки решений, действий или бездействия государственных органов приводит к новым качествам публичного права. Как конституционное, так и новое общее административное право исходит из потребности индивидуальной правовой защиты. Таким образом, правовое отношение между государством и гражданином подчиняется новым условиям и, тем самым, получает новое определение. Общая тенденция: от «подданного» обывателя – к свободному гражданину, от нарушителя общественного порядка – к истцу против административного органа.

Рассмотрим, например, право гражданина быть заслушанным до принятия государственным органом направленного против этого гражданина решения. Данное право является центральным нервом в любом правовом государстве. Оно следует из любой свободной и демократичной конституции, признающей обязательное действие права для всех без исключения, следовательно, в той же степени и для государственных органов (многие правовые системы видят в злоупотреблении должностью особый, ужесточающий наказание состав деяния). Исходя из принципов правового государства, вторжение в основные права и свободы, гарантированные конституцией, может происходить лишь тогда, когда гражданину была предоставлена возможность изложить свою правовую позицию. Исключение из этого правила лишь подтверждает его. Если заслушивание было невозможно или сорвало бы цель какой-то меры, то его необходимо провести после – например, во время обжалования административного акта. По принципу: не имевшее места заслушивание является процедурной ошибкой, которая неминуемо приведет к противозаконности административной процедуры (и, соответственно, административного акта).

Наконец необходимо упомянуть, что современное административное право не только расширяет права гражданина по отношению к государству. Оно также создает возможность и для более гибких форм государственных решений и действий. Исходным пунктом в постсоциалистических странах с переходной экономикой было административное право, «зацикленное» на преследовании административных правонарушений и предусматривавшее различные далеко идущие санкции (личный арест, лишение лицензии, запрет на профессию и т.д.) в случае нарушения своих норм. Цель и задача административного права состоит, однако, не только в устрашении, а гораздо больше – в создании основы для государственной деятельности, позволяющей находить индивидуальные решения и предлагающей широкий набор превентивных инструментов. Помимо этого, должна иметься возможность децентрализованного и соотнесенного с отдельным конкректным случаем права, которое усиливает индивидуальные правовые позиции граждан и способствует эффективному исполнению государственными учреждениями своих задач. Одним из шагов в этом направлении было бы, например, более частое применение административных актов, регулирующих конкретный индивидуальный случай (вместо общих правовых предписаний). Составление общих запретов и длинный список административных правонарушений не может и не должно быть первым и единственным инструментом государственных органов.

 

II. Реформа полицейского права в России как пример: предотвращение вместо санкционирования?

Сказанное выше имеет значение, например, для развития полицейского права и права общественного порядка. В области права милиции реформы во многих странах с переходной экономикой не завершены. В соответствии с немецкими представлениями полицейское право служит предупреждению опасности во благо сохранения общественной безопасности и порядка. В этом смысле полицейское право не является политическим инструментом для укрепления господства государства или его военных сил внутри страны в целях, например, борьбы с терроризмом. Полицейское право, по крайней мере, в немецком понимании этого вопроса – это право, которое служит безопасности граждан превентивными действиями в интересах общественности для избежания, предотвращения и устранения угрожающей ей опасности. Оно существует параллельно с преследованием уголовных деяний и нарушением общественного порядка, требующих от государства репрессивных действий.

Дискуссии относительно нового проекта закона о полиции России высветили проблематику реформ особенного административного права в странах с переходной экономикой. Медленно, но верно гражданское общество в России заставляет прислушаться к себе, и ему начинают внимать. Однако консервативные силы в правительстве и государственном управлении все еще сильны, и традиционализм российского права твердо сидит в седле господствующего в среде ученых-правоведов мнения. Поэтому в полицейском праве России, как и во многих других сферах права, осуществилась прежде всего лишь частичная реформа. Конечно, и она является прогрессом, что признают даже самые острые критики системы. Законопроект был наконец принят парламентом как федеральный закон и вступил в силу 1 марта 2011 года /Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». Он сменяет закон РСФСР от 27 апреля 1991 г. «О милиции». Изменение наименования нужно понимать как сигнал более глубоких изменений: вместо вспомогательных сил в форме – специалисты, которые несут ответственность не только перед Министерством внутренних дел, но и перед общественностью/. Новый закон подводит к уже давно назревшему изменению маршрута, что само по себе, учитывая сомнительный имидж правоохранительных сил в России, можно было бы воспринять как исходный пункт для дальнейших, не только законодательных, но также и организационных реформ. В любом случае, отныне действия полиции могут измеряться новыми масштабами, и остается только подождать и посмотреть, каково будет их воздействие в будущем. Конкретно в деталях.

Закон предусматривает общественный контроль над работой полиции посредством введения для нее обязанности отчитываться о своих действиях, а также постоянного общественного мониторинга и привлечения общественных советов для решения общественно значимых и политико-правовых вопросов (ср. ст. 9 ЗОП РФ). В законе делается попытка дать исчерпывающее определение понятию «должностные полномочия полиции» – как можно более точно и однозначно по сравнению со старым законом (см. ст. ст. 12, 13 ЗОП РФ:Обязанности и права полиции). Этими правами и обязанностями должны были бы быть отрегулированы собственно задачи и полномочия полиции. Но последние следуют из многих норм, не только из одного закона о полиции. Не используется применяемая в немецком праве техника субсумации: состав нормы (с определенными критериями) – и заранее точно определенное законом правовое последствие на основе той же самой статьи. Вместо этого каталоги представляют собой целый арсенал возможностей действия и контрольных инструментов полиции, в то время как составы деяний и точные уполномочия по большей части необходимо искать в других законах. Только лишь применение принуждения урегулировано более конкретно, ср. ст. 14-24 ЗОП РФ «Квалифицированные вторжения в права и свободы граждан» (аресты, обыски квартир, применение физической силы и т.д.) более точно регламентированы в новом законе, что значительно лучше, чем раньше, защищает граждан от несоразмерных полицейских мер (ср. ст. 14 и сл. ст. 18 и сл. ЗОП РФ).

Кроме того, новый закон вводит качественные критерии отбора для назначения на должность полицейских и повышает тем самым требования к условиям их назначения (ст. 35, подготовка: 38 ЗОП РФ). Испытательный срок может теперь длиться от трех до шести месяцев (ст. 36 ЗОП РФ, в законопроекте был еще предусмотрен 1 год). Одновременно с этим закон вводит новые основания для увольнения полицейских (кроме прочего, не только грубые, но также и многократные нарушения должностных обязанностей являются поводом для увольнения, ст. 40, пункты 11 и 15). Служащие полиции должны теперь декларировать свои доходы (ст. 27.1, пункт 10). Наконец, законопроект наверстывает то, что должно было произойти давно – полиция освобождается от всех прежних обязанностей, которые не входят в ее компетенцию.

Внесению закона в Государственную думу предшествовало почти не имеющее себе равных участие общественности. На сайт в интернете www. zakonoprojekt2010.ru поступали мнения и отзывы тысяч граждан. В интернете можно было прочитать много правовых экспертиз и различной критики. Многие предложения подверглись дискуссии, значительное их количество было учтено. В результате новая версия законопроекта оказалась лучше, чем первоначальная. Она получилась вдвое объемней, чем предыдущий закон «О милиции»: вместо 43 статей на 64 машинописных страницах новый закон содержит сейчас 56 статей на более чем 130 машинописных страницах. Особое внимание заслуживают новые предписания закона о полиции: закон усиливает принципы соблюдения прав человека и принципов правового государства (ст. 5-8 ЗОП РФ: соблюдение основных прав, законность, беспристрастность, публичность), предоставляет гражданам права на информацию и освобождает полицию от допросов граждан (ст. 8.2, 9.5 ЗОП РФ), устанавливает обязанность отчетности и предусматривает пресс-конференции со стороны полиции (ст. 8.3 и 8.4 ЗОП РФ), определяетновые условия ареста, в частности, предписывает раздельное содержание арестованных и предусматривает реестр арестованных (ст. 14 ЗОП РФ), по-новому регулирует применение непосредственного (физического) принуждения на основе права ООН (ст. 18-24 ЗОП РФ), предусматривает против правового нигилизма служащих полиции (высказывание министра внутренних дел Рашида Нургалиева о проекте федерального закона «О полиции» 6 августа 2010 года, https://www.zakonoproekt2010.ru/official/2) повышение квалификации и постоянное обучение (ср. ст. 28.1 пункт 11 ЗОП РФ), в качестве руководящего принципа при сборе данных полиция применяет соответствующую Европейскую конвенцию (ст. 17 ЗОП РФ).

С другой стороны, некоторые положения остались без изменений. Например, закон называет превентивные задачи полиции, не делая при этом четкого различия между превентивными и репрессивными действиями (ср. ст. 1 и ст. 2 ЗОП РФ). Отсутствует ясное определение полицейских задач. Кроме того, в законе недостаточно четко определено, на какие органы распространяется понятие «полиции» (ср. ст. 4.2 и ст. 4.4 ЗОП РФ). Структурная реформа органов Министерства внутренних дел еще предстоит.

Вызывают беспокойство неясные предпосылки проведения обыска квартир (ср. ст. 15.3 ЗОП РФ: общая ссылка на законодательство РФ), а также далеко идущее разрешение применения полицией «специальных средств» в случае общественных собраний (ст. 22.1 пункт 2 ЗОП РФ). Наконец, отсутствуют – и с немецкой точки зрения их явно недостает! – некоторые урегулирования и понятия для правовой защиты граждан, необходимые с позиций правового государства и являющиеся неотъемлемой частью полицейского права во многих правовых государствах:

Принцип соразмерности (основной признак правового государства. Целью этого принципа является защита от чрезмерного вмешательства государства в основные права человека. В Германии принцип соразмерности как конституционное предписание согласно ст. 1 абз. 3, ст. 20 абз. 3 Основного Закона ФРГ является непосредственным и обязательным для применения всеми органами государственной власти), к сожалению, не содержится в перечислении общих принципов. Он хоть и упоминается тут и сям в отдельных положениях, в частности, при применении непосредственного принуждения, но не является предпосылкой для правомерности каждой из полицейских мер.

Отсутствует общее понятие опасности, как фактической предпосылки, для того чтобы полиция начинала действовать. Точно так же отсутствует общая оговорка, что полиция может предпринимать меры для отвращения опасности в случае если закон не уполномочивает ее. Против включения общей оговорки (если она вообще была предметом дискуссии) сказалось, возможно, общее недоверие по отношению к неопределенным правовым понятиям или к предоставлению полицейским свободы усмотрения. Совершенно очевидно, что к полицейским служащим, зачастую небезосновательно, относятся с недоверием. И предоставляемое законом усмотрение понимается, скорее всего, как легко используемое «приглашение» законодателя для осуществления личного произвола.

В законе нет понятия ответственного субъекта, являющегося источником опасности или вызывающего опасную ситуацию (Zustandsstoerer).

Эти недостатки не компенсируются описанными в общем виде «Правами и обязанностями» (ст. ст. 12, 13 ЗОП РФ) полицейских служащих, поскольку: в связи с законодательной техникой многие уполномочия для применения полицейских мер не достаточно ясно определены. В законопроекте часто необходима отсылка к другим законам, например, к составам преступлений Уголовного кодекса или Кодекса об административных правонарушениях. В самом Законе о полиции отсутствуют ясные, завершенные составы, как предпосылки для действий полиции. Общие нормы о полномочиях открывают полиции прежде всего ворота для далеко идущих действий. В связи с этим возникает вопрос, могут ли упомянутые в начале закона принципы правового государства действительно достичь запланированных намерений и воздействия.

Наконец, разочаровывает ни о чем не говорящее предписание ст. 53 ЗОП РФ относительно правовой защиты от действий или бездействия полицейских служащих, в частности, на фоне слабо развитого процессуального права в области публично-правовых споров (см. ниже под III).

Предварительный вывод: новый закон России о полиции, безусловно, может рассматриваться как поворот к новому правосознанию граждан и полицейских служащих, но не как конечный пункт реформ полицейского права. Представленный в начале краткий обзор современного состояния административного права указывает на то, что дальнейшие реформы связаны с большими испытаниями. Не только у правоприменителей, но также и у законодателей отсутствует пока современное (что означает также «свободное и соотнесенное с основными правами») понимание административного права.

Полицейское право требует срочных реформ также и в других странах СНГ (в некоторых странах СНГ законы о полиции по-прежнему называются «О милиции», «Об органах внутренних дел» или «О внутренних войсках». Большинство из этих законов были приняты в начале девяностых годов. В Узбекистане вообще не существует парламентского закона о полиции или милиции. Многие сферы особенного административного права находятся пока в процессе создания). Во многих странах СНГ строительное право не имеет современного законодательства по планированию застроек городов (например, в Азербайджане в настоящее время реформируется строительное право). Экологическое право находится во многих странах еще на заре своего развития. Коммунальное право, хотя и разрабатывается уже несколько лет, при этом настоящее коммунальное самоуправление или стоит на месте или развивается черепашьими темпами.

 

III. Новые законы общего административного права

Развитие вышеназванных законов об административных процедурах и об административном судопроизводстве позволяет оценить современное состояние развития административного права в СНГ. В сравнении с новыми конституциями, гражданскими кодексами и дальнейшей переработкой гражданского и экономического законодательства названные законы были приняты относительно недавно, как правило, с интервалом от 5 до 10 лет после издания готовых редакций гражданских кодексов. В некоторых государствах СНГ, как уже было сказано выше, их принятие еще предстоит (например, в России и в Белоруссии).

Это запаздывание во времени наверняка связано и с тем, что речь идет о настоящих нововведениях, которые, несмотря на традиционные кодексы об «административных правонарушениях», не имели реальных предшественников. Законы об административных процедурах уже при разработке их концепций вызывали определенные трудности. С одной стороны, они имели процессуальную природу, а с другой – содержали важные материально-правовые урегулирования, как, например, новое определение административного акта (что является важным для вопроса действенности административных актов и для их оспаривания в судебном порядке). Как правило, они были задуманы как рамочные законы и формулировали новые принципы правового государства и минимальные правовые стандарты для правоотношения государство – гражданин. Подобный подход принес с собой некоторые новшества. Эти законы были ориентированы на то, чтобы получить общее значение для всех (более специальных) законов административного права. В то же время они являлись обычными (простыми) законами, которые могли быть лишены силы более поздними или специальными законами. Так, введение этих законов оказалось более успешным в Восточной Европе и на Южном Кавказе, чем в Центральной Азии, но практически все страны с переходной экономикой столкнулись с трудностями при их внедрении (в Киргизии, например, в 2008 году была создана государственная комиссия, которая исследовала причины неприменения нового закона об административных процедурах.По сути дела, этот закон не был ни принят, ни распространен; материальное административное право «функционировало» и без этого).

Еще одна причина для затянувшихся в своем движении реформ общего административного права заключалась в том, что не все правительства были с самого начала убеждены в пользе новых общих законов административного права. Помимо «неудобных» требований к правомерности и обоснованности решений и действий административных органов эти законы наталкивались на скепсис и непонимание. Впрочем, можно было еще долго пользоваться старым инструментарием из советских времен, который также, хотя менее ясно и эффективно, допускал обращения и жалобы граждан /Закон РФ от 1993 г. «О жалобе в суд в отношении решений и действий, которые нарушают права и свободы граждан»/, позволял оспаривание решений государственных органов в гражданском процессе и имел в своем распоряжении порядок регламентации особенных административных процедур, как, например, в налоговом праве.

Но даже в странах, где новые законы об административных процедурах уже вступили в силу, их фактическое претворение в жизнь представляло собой дополнительную проблему. И на сегодняшний день выполнение основополагающих принципов и правил нельзя считать гарантированным: соблюдение контрольными органами права гражданина быть выслушанным или принятие во внимание принципа соразмерности и по сей день стоят на повестке дня в странах СНГ. Даже простое правило, гласящее, что административный акт начинает действовать в отношении адресата только тогда, когда тот был поставлен в известность об его издании, все еще не выглядит как само собой разумеющееся.

Некоторые новые законы об административных процедурах могут быть названы в качестве примеров простого копирования западноевропейского права. Однако для их имплементации на новой почве не всегда имелись материальные и профессиональные предпосылки: в университетах и академиях управления не было ни учебников, ни соответствующих обучающих курсов. В органах управления отсутствовали как тексты законов, так и квалифицированные юристы. К тому же не всегда имелись компетентные структуры для обжалования административных актов, а адвокаты только что начали специализироваться. Отсутствовали как ориентированные на практику комментарии к законам, так и опубликованные судебные решения. Да и граждане, которые были бы настолько хорошо информированы о своих правах, чтобы стать истцами по своему делу, тоже отсутствовали. Сбор опыта работы с новым законодательством начался лишь за последние 5-10 лет.

Наконец, многие государства СНГ и по сей день не располагают достаточным практическим опытом и методами для развития равномерной административной практики и специализированного правосудия. Традиционное понятие административного права необходимо прежде всего дополнить правозащитной функцией, которая позволит предъявление реализации индивидуального права гражданина.

В связи с этим можно выделить следующие важные вопросы, необходимые для имплементации реформированного законодательства в области административного права в странах СНГ.

Каким образом должна регулироваться процедура по изданию административных актов? Существует ли наряду с этим также необходимость урегулировать другие формы действий, как, например, издание правовых предписаний или административно-правового договора? К тому же так называемое «Rulemaking»(«нормотворчество») предлагает с участием заинтересованных групп общества интересные возможности для большего участия граждан при установлении норм/Ср. например, Шнёкель. «Согласованное нормотворчество» (NegotiatedRulemaking) в США и заменяющие нормы согласования в Германии: сравнительно-правовой анализ кооперативных административных действий, Берлин, 2005 г./.

Может ли или должна ли жалоба или возражение сначала быть выдвинута в досудебном порядке против административного акта? В административной процедуре Австрии, Чехии, Словакии, Польши и Венгрии большое значение имеет досудебное производство по жалобе в административных органах. Оно обязано производиться в любом случае; возможности последующего оспаривания в суде в соответствии с этим ограничены. Грузия, исходя из своего опыта, уже в 2008 году сделала досудебное оспаривание обязательным. Среди российских законодателей также распространено мнение, что оспаривание в административном органе следует сделать обязательным – по крайней мере, для административной процедуры по налоговым делам. В других странах, например, в Армении и Азербайджане, проведение досудебной процедуры является факультативным, чтобы предоставить гражданину для быстрой и эффективной защиты своего права возможность выбора, вместо того чтобы сразу обратиться в суд.

Каким образом должна быть урегулирована процедура вручения и исполнения административных актов? Исполнение решений административных органов в сравнении с исполнением гражданско-правовых требований имеет некоторые особенности. В частности, сами ведомства вправе применять средства принуждения, которые заставляют выполнить предписанное действие. Кроме того, может быть дано распоряжение о выполнении действий вместо и за счет обязанного лица, когда вместо него действие поручается службе или предприятию, а адресат распоряжения только несет расходы. Средства для осуществления государственных решений должны быть однозначно определены законом и соответствовать требованиям правового государства (право быть заслушанным, предупреждение об их применении и т.д.).

Должны ли быть включены в общий закон об административных процедурах предписания об ответственности? Соответствующие урегулирования содержатся, например, в армянском законе об административных процедурах (ст. 95 и следующие), а также в грузинском административном кодексе (ст. 207 и следующие). Имеется возможность ссылки на правила об ответственности в гражданском кодексе. При соответствующем формулировании гражданско-правовой ответственности за действия государственных органов этот путь имеет определенные преимущества.

Как далеко распространяются компетенции судов на проверку государственных решений? Большинство законов об административном судопроизводстве содержат положение о том, что проверке может быть подвергнута только противоправность оспариваемого административного акта или действия. Факт целесообразности решения административного органа суды, как правило, проверять не могут. Однако правовой контроль должен включать проверку того, правильно ли были применены неопределенные правовые понятия закона, и не было ли произвола в применении свободы усмотрения.

Наконец, возникает также вопрос, должен ли суд ограничиться отменой неправомерного решения административного органа и направить его для нового рассмотрения в тот же административный орган, или он может сам решить дело по существу. В Австрии, Чехии, Словакии и Польше у судов имеется полномочие только на кассационное решение. В Германии, напротив, суд в определенных пределах обладает полномочиями принимать собственное решение по существу дела. Установление компетенций судов обуславливает также различные виды административных исков и оказывает влияние на вид и объем проверки доказательств.

 

IV. Обзор: Международная конференция в Киеве, ноябрь 2010 г.

На международной конференции «Административное судопроизводство и практика административного права» , проходившей 15-17 ноября в Киеве, с участниками из Армении, Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Молдавии, Украины, Казахстана и Германии обсуждались вопросы административного судопроизводства и правовой защиты граждан. Конференция состояла из трех частей: I. Модели административного судопроизводства; II. Действие органов управления в правовом государстве; III. Административное право на практике: индивидуальная правовая защита в административном праве. В качестве основных вопросов для дискуссии были сформулированы следующие:

– поддерживаете ли вы создание специализированных коллегий или палат в рамках общей юрисдикции или самостоятельную специализированную подсудность по административным делам; по каким причинам;

– какие имеются возможности специализации судей по административным делам;

– какие программы обучения и повышения квалификации предусмотрены или запланированы;

– используется ли общий закон об административных процедурах как масштаб для судебной проверки;

– можно ли наблюдать, что по определенным вопросам сформировалась единообразная административная практика о том, как нужно толковать и применять закон;

– улучшились ли доступ к судам и правовая защита граждан посредством введения новых общих административных законов (для административной процедуры, судебного производства);

– что изменилось благодаря введению новых принципов в практике административного процесса?

– введены ли новые виды исков, успешно ли они используются;

– какие необходимы дальнейшие шаги в области реформ, чтобы расширить правовую защиту?

Обсуждение этих вопросов показало, что, несмотря на много общего, уровень правового развития стран-участников конференции сильно различается. Представители вышеназванных стран изложили свои проблемы, связанные с имплементацией административного права. Возмещение ущерба, конфискация, инспекции, денежные штрафы, судебная проверка правовых предписаний, решения по усмотрению или также проверки выборов – таковы актуальные темы новой административной подсудности. Недостатки в производстве и правовой защите, особенно в отношении права быть выслушанным, а также частичное несоблюдение международных норм – слабые стороны, которые необходимо укрепить как можно быстрее.

В качестве только одного примера: в ходе конференции министр юстиции Украины подчеркнул, что созданная 5 лет назад административная юстиция (в виде специализированных судов) успешно утвердилась. Вначале наблюдалась, очевидно, яркая политизация административного права, не в последнюю очередь из-за политического значения проверки выборов. Но иски об оспаривании и иски в отношении бездействия чиновников стали уже стандартом. В сравнении с первыми годами число исков возросло примерно в 10 раз. Кроме того, в 2011 году на Украине, вероятно, вступит в силу давно обсуждаемый административно-процедурный кодекс. Он перекинет мостик к реформам административного права в Восточной Европе и послужит единообразному урегулированию административной процедуры. Президент Высшего административного суда Украины дополнил: необходимо направить больше усилий на то, чтобы увеличить количество судей. В настоящее время должны быть созданы два новых апелляционных суда. Идет процесс расширения методического обучения судей по административным делам; в этом направлении должны более систематически, чем раньше, обучаться судьи первой и второй инстанции.

В сравнении с Украиной административное право в Грузии развивалось несколько быстрее. Уже в 1999 году новым общим Административным кодексом и дополнившим ГПК Законом об административном судопроизводстве были созданы предпосылки для эффективной судебной проверки действий административных органов. Благодаря новым видам исков, выгодному урегулированию бремени доказывания и специализации судей по административным делам в рамках общей юрисдикции утвердился процесс по публично-правовым спорам, который сейчас имеет в своем распоряжении обширную практику и комментарии. В 2009 году было подано в шесть раз больше исков по административным решениям, чем в 2000 году, кроме прочего, также и по налоговым спорам и праву государственной службы. В соответствии с официальной статистикой более половины судебных решений выносится в пользу граждан, подавших иски. После введения обязательного досудебного производства по обжалованию в 2008 году и до настоящего времени был получен весьма положительный опыт. В этом вовсе не усматривается уменьшения правовой защиты. Напротив, самоконтроль административного органа расширяет средства обжалования для граждан.

В Армении в 2004 году был принят очень детальный и прогрессивный Закон об административных действиях и административной процедуре. Он создает хорошую основу для проверки административных действий в суде. После этого в январе 2008 года были созданы специализированные административные суды, сначала с двумя инстанциями. Первые три года практики убедили правительство и граждан в необходимости и преимуществах специализированной административной подсудности. Поэтому в настоящее время создается отсутствовавшая пока апелляционная инстанция. Законодательство будет и дальше подвергаться реформированию. Как и большинство других докладчиков, представители из Армении особенно подчеркнули проблемы имплементации нового права на практике, передачи знаний и распространения реформированного права. В данном вопросе необходимо, как и прежде, предпринять много усилий для того, чтобы способствовать признанию этого права и повышению эффективности правовой защиты.

 

Выводы

Обмен мнениями на конференции в целом доказал, что не только конституции стран-участников демонстрируют много общего с конституциями западноевропейских демократий. Также и административное право постоянно развивается в направлении правовой защиты и формирования юстиции правового государства. Об этом свидетельствует приведенный в приложении обзор в виде таблицы относительно важнейших урегулирований общих законов о процедурах и законов о судопроизводстве (для сравнения были привлечены Эстония и Кыргызстан.Молдавия и Белоруссия не были учтены в связи с предстоящими там реформами общего административного права). Многообразие поставленных в ходе дискуссии проблем подтвердило в результате необходимость постоянного профессионального обмена. Сравнение, выходящее за рамки отдельных стран, дает импульсы для реформ. Разработка и обоюдное признание «хорошей практики» одного региона, а в этом случае также группы стран с общими правовыми традициями, – это важное практическое дополнение к реформам. Новые административные суды развиваются в специализированные юрисдикции, которые для усиления индивидуальных правовых позиций граждан опираются на конституционно-правовые и административно-правовые принципы. Доступ к суду и правовая защита отдельного гражданина ощутимо улучшились, что подтверждает не только возрастающее число исков, а также и статистика об успешности исков в отдельных странах.

Возрастающее использование административно-правовых исков ведет к тому, что процесс по публично-правовым спорам развивает свои собственные характеристики, которые отличают его от судебного производства по гражданским и экономическим делам. Особое внимание при этом уделяется принципу выяснения судом фактов по долгу службы. Как показало обсуждение проблем административного права на конференции, в дальнейшем будет необходимо продолжать развивать специальное административное право (полицейское право и право общественного порядка, строительное право, коммунальное право и т.д.), уделяя при этом внимание факту определенности уполномочивания органов управления на действия только на основе закона.

 

Страна

Армения

Азербайджан

Эстония

Грузия

Кыргызстан

Украина

Закон об адм. процедуре / Закон об административном судопроизводстве

2004 / 2007

2005 / 2007*

(вступили в силу 2011)

1999 / 2001

1999 / 1999

2003 (закон об адм. процедурах)

2011* / 2005

* проект адм.-проц. Кодекса опубликован в дек. 2010, еще не переведен

Формы действия закона об административных процедурах

Административный акт

Административный акт

Административный акт

Правовое предписание

Административный договор

Административный акт

Правовое предписание

Административный договор

Административный акт

Административный акт

Виды производств по закону об адм. процедурах

 

Производство, не имеющее определенной формы

(длительность производства – основополагающе 30 дней)

Производство, не имеющее определенной формы

(длительность производства – основополагающе 30 дней)

Производство, не имеющее определенной формы,

публичное производство

 

Производство, не имеющее определенной формы,

формальное производство,

публичное производство

(длительность производства – основополагающе – 1 месяц)

3 вида:

персональный прием,

упрощенное производство,

устное разбирательство

(длительность производства – основополагающе 1 месяц)

3 вида:

немедленное решение,

письменное решение,

формальное устное разбирательство с протоколом

Выслушивание гражданина,

ознакомление с документами

да

да

да

да

да

да, права предусмотрены

Сохранение в силе / действительность противоправного адм. акта

да,

исключение:

ничтожный адм. акт

да,

но имеются недействительные адм. акты

да,

ничтожные адм. акты отсутствуют

да,

ничтожные адм. акты отсутствуют

нет,

противоправный адм. акт ничтожен

да,

исключение:

ничтожный адм. акт

Защита доверия при отмене адм. акта

да,

обязанность возмещения ущерба

да,

обязанность возмещения ущерба

да,

обязанность возмещения ущерба

да,

обязанность возмещения ущерба

нет,

возможно общая ответственность

 

да,

обязанность возмещения ущерба

Принципы правового государства нормированы в законе об административных процедурах

да

да

да

 

да

да

да, предусмотрен обобщенный список

Процедура по обжалованию в административных органах

да,

факультативно

 

да

 

 

да,

в принципе обязательно

 

да,

в принципе обязательно

 

да,

факультативно

 

да,

факультативно

 

Орган, в который выдвигается возражение

По выбору: в исходном адм. органе или в вышестоящем адм. органе

По выбору: в исходном адм. органе или в вышестоящем адм. органе

Сначала

исходный адм. орган, затем вышестоящий адм. орган

Сначала

исходный адм. орган, затем вышестоящий адм. орган

Вышестоящий орган

Вышестоящий орган (подача в адм. орган административного акта)

Срок для возражения

1 месяц,

без разъяснения о возможности жалобы – 1 год

 

30 дней,

без разъяснения о возможности жалобы – 6 месяцев

30 дней

 

1 месяц

 

3 месяца,

ст. 45

предусмотрено 30 дней

(срок подачи иска 6 месяцев или, в случае возражения, 1 месяц со дня уведомления о возражении)

Возражение: срок для адм. органа для вынесения решения

30 дней,

возможно продление

1 месяц

10 дней (30дней)

 

1 месяц (+ 1 месяц)

 

1 месяц

30 дней

Суспензивный

(отлагательный) эффект

средств обжалования

да,

автоматически

 

нет,

 распоряжение, но оно возможно по ходатайству или по долгу службы

нет,

распоряжение возможно с момента подачи жалобы

да,

необходимо распоряжение адм. органа, иск принципиально имеет отлагательное действие

да,

при лишении права

да

Предварительная правовая защита

да

 

да

да, после выдвижения иска

да

 

нет

нет

Исполнение,

средства принуждения

да

да

не отрегулировано в законе об адм. процедурах

да

да

да, предусмотрено

Административная подсудность

да,

3 инстанции

(апелляция и кассация)

да,

3 инстанции

(апелляция и кассация)

да,

1 инстанция,

во 2-й и 3-й инстанции общие суды со специализированными коллегиями

нет,

общие суды со специализирован-ными коллегиями, но специальный процессуальный закон

нет,

общие суды

да,

3 инстанции

(включ. апелляция и кассация)

Полномочия суда по вынесению решения

1) решение о противоправности адм. акта или правового распоряжения

2) решение об обязывании издать адм. акт

3) обязывание выполнить действие или отказаться от действия

4) установление правоотношения

5) противоправность исполненного адм. акта

1) решение о противоправности адм. акта или правового распоряжения

2) решение об обязывании издать адм. акт

3) обязывание выполнить действие или отказаться от действия

4) обязывание исполнить работу/услугу

5) противоправность исполненного адм. акта

1) отмена и распоряжение об отмене

2) распоряжение об исполнении или издании адм. акта или принятии каких-либо мер

1) отмена и распоряжение об отмене исполнения

2) обязывание предпринять служебное действие/официальный акт/ или принять решение с учетом правового мнения суда

ГПК, то есть отсутствуют специальные урегулирования

1) решение о противоправности какого-либо решения

2) обязывание выполнить действие или отказаться от него

3) обязывание к выплате денег

4) прочее: запрет объединений, роспуск собраний, выдворение и т.д.

 

 

zkadm
Поделиться
0
КОММЕНТАРИИ
Главная Топ LIVE Все
Будьте в тренде!
Включите уведомления и получайте главные новости первым!

Уведомления можно отключить в браузере в любой момент

Подпишитесь на наши уведомления!
Нажмите на иконку колокольчика, чтобы включить уведомления