Почему мы недооцениваем Конституцию

kargoo.gov.kz

Причин может быть несколько.

В преддверии очередного празднования Дня Конституции хотелось бы задаться вопросом о том, насколько Конституция воспринимается нами как реально действующий самый-самый главный закон страны и реализован ли ее потенциал?

Лично для меня ответы не столь очевидны. Да, для любого юриста ясно как божий день, что Конституция - это Основной (или главный) Закон. Это основа основ. Это правовой фундамент, на котором строится всё законодательство. С первого курса юридического вуза нам втолковывают, что нормы Конституции имеют высшую юридическую силу. Изучение практически любой отраслевой правовой дисциплины начинается с изучения их конституционных основ. Еще со студенческой скамьи профессура пытается привить нам благоговейное отношение к Конституции, не раз повторяя, что ее нормы имеют прямое действие.

Но отчего же присутствует некая неловкость, когда пытаешься апеллировать к Конституции? Частенько приходится слышать от практикующих юристов, что они предпочитают в аргументации ссылаться на нормы кодексов и законов, нежели на нормы Конституции. Упоминание о ней, говорят практики, выглядит излишне теоретизированным, абстрактным и в определенной мере идеалистическим. Мое наблюдение: студенты и недавние выпускники куда охотнее приведут в споре тот или иной конституционный принцип, чем “нюхавший пороху” юрист, который сочтет такой принцип декларативным, а цитирование Конституции - малоубедительным. У иных практиков ссылка на Конституцию вообще режет слух - настолько редким находят ее применение.

В чем же причина этого печального феномена?

Причин, на мой взгляд, может быть несколько.

1. Мы обесцениваем роль Конституции.

Это проявляется, во-первых, в сравнительно частом внесении в нее изменений и дополнений. С момента ее принятия в 1995 года в нее вносились правки в 1998, 2007, 2011 и 2017 годах, причем почти всякий раз изменениями и дополнениями подвергались ряд статей. Поправки в Конституцию вносятся с той же частотой, что и в любой законодательный акт. Но разве можно так изменять фундамент? Меняя с легкостью конституционные правила, мы, тем самым, обесцениваем Конституцию.

Во-вторых, в самой Конституции содержатся около 60-ти (!) прямых ссылок на конституционные законы или законы, которые необходимы для реализации той или иной конституционной нормы. Без их принятия конституционные нормы попросту остаются “нерабочими”, носящими декларативный характер, что подрывает принцип прямого действия норм Конституции.

В-третьих, к сожалению, сама Конституция частенько допускает исключения установлением законами иных правил, чем провозглашены ею же самой. Это относится, в первую очередь, к декларированным Конституцией правам, свободам и гарантиям граждан. Так, пункт 1 статьи 39 прямо устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законами (за некоторым исключением). Правда, Конституция при этом пытается определить основания для введения таких ограничений - если это необходимо “в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения”.

Ограничения, исключения и прочие оговорки встречаются в тексте Конституции довольно часто. К примеру, норма статьи 32 Конституции предоставляет гражданам право мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данная норма вроде как исходит из уведомительного порядка их проведения, так как реализация этого права зависит от усмотрения граждан. Однако далее в этой же статье говорится о возможностях ограничения этого права законом “в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц”. Фактически применяется не уведомительный, а разрешительный порядок (из разрешительного порядка исходит также Нормативное Постановление Верховного Суда РК от 6 октября 2017 года № 7 “О некоторых вопросах применения судами норм Особенной части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях”).

Обозначенные Конституцией пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина страдают недостаточной определенностью, несмотря на то, что Конституционный Совет предпринимал попытки разъяснить их (например, своим Нормативным Постановлением от 27 февраля 2008 года № 2, указав в нем, что защита конституционного строя, охрана общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения могут обусловить ограничение прав и свобод, если такое ограничение адекватно законно обоснованным целям и отвечает требованиям справедливости, является пропорциональным, соразмерным и необходимым в демократическом государстве для защиты конституционно значимых ценностей).

Чем менее определенными являются границы конституционных прав и свобод человека и гражданина, тем более обесцениваются они в глазах гражданского общества.

Еще пример. В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Конституции каждому предоставлено право выезжать за пределы Республики Казахстан. Замечательное право, относящееся к личным правам и свободам, вытекающим из естественного статуса человека как такового, присущим от рождения. Однако это конституционное право не входит в перечень прав и свобод, которые ни в какой форме и ни в каких случаях не подлежат ограничению. Следовательно, в силу пункта 1 статьи 39 Конституции оно может быть ограничено законом в той мере, в какой это необходимо “в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения”.

Неопределенность данной формулировки позволило установить законом ограничения на выезд граждан из страны при наличии долга в рамках исполнительного производства даже на сумму более 20 МРП (сейчас это 48 100 тенге). Адекватно ли такое ограничение конституционного права на свободу передвижения? По моему убеждению, нет. И дело даже не в низком размере порога (он явно несоразмерен цене этого конституционного права), а в том что закон в принципе допустил ограничение личной свободы человека в противовес имущественным интересам кредиторов, хотя Конституция, на мой взгляд, не подразумевало подобное.

Как видно, декларированное конституционное право человека оказалось нивелированным законом и, в конечном итоге, обесцененным.

2. Мы недооцениваем Конституцию.

Есть замечательное высказывание американского профессора Лоуренса Фридмана о Конституции США: “Конституция сама по себе является лишь клочком бумаги. В ее словах и фразах нет ничего магического. Могущественна не сама американская Конституция, а конституционная система. Эта система состоит, во-первых, из отношения общества к Конституции, а во-вторых, из образцов поведения и институтов, взращенных вокруг Конституции. Конституция, несмотря на то что она важна и хорошо сделана, сама по себе не могла бы и не может заменить конституционную систему”.

Что такое конституционное правосознание? Упрощенно говоря, это то, как общество относится к Конституции, насколько последняя воспринимается гражданами как основа правопорядка, насколько заложенные в ней принципы и идеалы разделяются обществом и защищаются государством. Уровень конституционного правосознания определяется (опять-таки говоря упрощенно) уровнем авторитета Конституции в обществе и государстве.

Вот он у нас, к сожалению, оставляет желать лучшего. Скепсис среди части практикующих юристов, упомянутый в начале статьи, указывает на это.

А что на счет конституционной системы, под которой следует понимать не только систему органов государственной власти, но и правовой механизм реализации конституционных норм? Тут тоже проблем хватает. Обозначу некоторые из них, касающиеся, пожалуй, центрального органа по защите Конституции - Конституционного Совета.

Первое. Конституционный Совет, как известно, призван быть на страже конституционной законности. Одна из форм реализации этой функции - рассмотрение обращений на предмет соответствия законов Конституции, дачи официального толкования ее норм.

Одним из существенных недостатков действующего порядка рассмотрения таких обращений является, на мой взгляд, установленное ограничение круга субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный Совет. Таким правом обладают лишь Президент Республики Казахстан, председатели Сената и Мажилиса, часть депутатского корпуса Парламента, Премьер-Министр и суды. Как видно, граждане лишены возможности обратиться в Конституционный Совет.

Получается, что, с одной стороны, Конституция провозглашает человека, его жизнь, права и свободы высшими ценностями (статья 1), но, с другой стороны, не позволяет ему обратиться в Конституционный Совет за разъяснениями норм Конституции даже по вопросам прав и свобод, которая она ему же даровала и гарантировала.

Почему бы не использовать опыт других стран, где за гражданами признается право быть субъектом конституционного производства? К примеру, в Российской Федерации правом обращения в Конституционный Суд обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле.

Действующее же у нас ограничение, несомненно, подрывает возможности защиты гражданами своих конституционных прав и свобод, снижает эффективность деятельности Конституционного Совета по укреплению конституционной законности.

Второе. Нормотворческая деятельность Конституционного Совета - это, безусловно, важнейший источник действующего казахстанского права. Его нормативные постановления призваны иметь фундаментальное значение для развития не только конституционного, но и других отраслей права. Однако с сожалением можно констатировать, что за последние годы Конституционный Совет явно снизил активность в этой области. Так, если в 1997 году Конституционным Советом было принято 10 нормативных постановлений по вопросам официального толкования Конституции, в 1999 году - 12, то в последующие годы их количество заметно снизилось; в 2006 году было принято лишь 2 нормативных постановлений по толкованию Конституции и в 2017 году - ни одного (не считая Нормативных Постановлений от 17 апреля 2017 года и 3 ноября 2017 года, которыми были отменены либо изменены некоторые ранее изданные акты). Значительно уменьшилось и количество рассмотренных обращений в Конституционный Совет. В том же 2017 году издано лишь одно нормативное постановление по проверке закона на предмет соответствия Конституции. Такая тенденция выглядит странной на фоне продолжающегося не один год бурного нормотворчества со стороны Парламента.

В чем причина? Неужели правовых проблем стало меньше? Или уже не осталось конституционных норм, требующих официального толкования?

Не думаю. Востребованность в решениях Конституционного Совета высока как никогда, поскольку общество остро нуждается в системном формировании культа верховенства права (не закона!). В этом смысле именно на Конституционный Совет возложена особая миссия формирования конституционной культуры и конституционного правосознания. Эту миссию возможно реализовать, в первую очередь, посредством нормотворчества, то есть принятия Конституционным Советом решений.

Снижение активности Конституционного Совета в рассмотрении конституционности законов, официальном толковании Конституции никак нельзя допускать. Неужели субъекты обращения в Конституционный Совет попросту перестали нуждаться в даче им правовой позиции по тем или иным вопросам (Конституционный Совет, кстати, не вправе по своей инициативе возбуждать конституционное производство; он может самостоятельно лишь пересмотреть собственные решения в определенных случаях)? Не хотелось бы так думать.

И третье (вытекающее из предыдущих замечаний). В своих актах Конституционный Совет не раз обращал внимание государственных органов на необходимость принятия мер по регулированию тех или иных отношений, восполнению пробелов в законодательстве, изданию законов и т.д. Однако далеко не всегда госорганы спешат прислушаться к рекомендациям Конституционного Совета.

Из года в год Конституционный Совет отмечает в своих Посланиях не исполненные рекомендации (см., например, Послания Конституционного Совета от 5 июня 2018 года (п.5), от 9 июня 2017 года (раздел III) и др.). То, что соответствующие госорганы не спешат удовлетворять обращения Конституционного Совета или (что хуже) вовсе игнорируют их, опять-таки свидетельствует о недостаточном уровне конституционного правосознания и несовершенстве механизма конституционного контроля.

Все сказанное указывает на то, что потенциал Конституции реализован не в полной мере и в этом смысле мы еще недооцениваем ее.

Невозможно построить правовое государство без торжества Права. Последнего не достичь без реально действующей Конституции, которая воплощала бы идеи защиты Человека. В этом и есть подлинное предназначение Конституции - быть венцом правовой мысли и практики. За осознанием этого последует непререкаемый авторитет и уважение к Конституции, и День Конституции будет означать празднование торжества Права. А не только еще один выходной день в году.