Устаревшие нормы в архитектурном, градостроительном и строительном законодательстве (Гульнара Кысыкова)

Устаревшие нормы в архитектурном, градостроительном и строительном законодательстве

 

 

Гульнара Кысыкова

 

Одним из недостатков нормативных правовых актов помимо пробелов и коллизий является устаревшая норма, под которой можно понимать уже неактуальную для действующих правоотношений норму, в некоторых случаях такие нормы могут вносить неопределенность или противоречивость. Появлению устаревших норм способствуют разного рода причины, как субъективные (некачественный правовой мониторинг), так и объективные (динамичные общественные отношения).

В целях исключения неэффективных правовых норм, в том числе и устаревших из содержания законодательства в Казахстане был внедрен институт правового мониторинга.

В соответствии с Законом Республики Казахстан «О правовых актах» правовой мониторинг представляет собой систему постоянного наблюдения, сбора, анализа информации о состоянии законодательства Республики Казахстан и практике его применения.

При этом согласно Правилам проведения правового мониторинга, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 августа 2016 года № 486, график проведения правового мониторинга предусматривает конкретные сроки его проведения с периодическим возвратом нормативных правовых актов на мониторинг каждые полгода.

Таким образом, на все нормативные правовые акты (кодекс, закон, постановление, приказ, решение маслихата и акима и т.д.) каждые полгода распространяется действие правового мониторинга, который должен выявить не только неэффективные, противоречащие нормы, но и устаревшие.

Вместе с тем, несмотря на наличие такого института, а также регулярное изменение и дополнение нормативных правовых актов, все же можно констатировать наличие устаревших норм в законодательстве, которые как следствие противоречат вышестоящему. В качестве примера приведем следующие:

Так, согласно пункту 12 Правил аккредитации экспертных организаций, утвержденных приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 февраля 2015 года № 151, действие свидетельства об аккредитации приостанавливается на срок до шести месяцев в соответствии с пунктом 2 статьи 47 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях».

Таким образом, руководствуясь пунктом 12, можно предположить, что срок приостановления может быть от одного дня до шести месяцев, так как минимальный предел периода приостановления не указан.

В свою очередь, пункт 2 статьи 47 Кодекса гласит, что срок приостановления действия разрешения не может быть менее одного и более шести месяцев.

Справочно:

Пункт 2 статьи 47 Кодекса был изменен Законом Республики Казахстан от 28 декабря 2017 года № 127-VI ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях».

Следующим примером является приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 февраля 2015 года № 144 «Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора за деятельностью местных исполнительных органов по делам архитектуры, градостроительства, строительства и государственного архитектурно-строительного контроля».

Следует отметить, что согласно пункту 7 Правил основанием для проведения проверок является акт о назначении проверки уполномоченного органа, оформленный в порядке, установленном Предпринимательским кодексом. Так, статья 145 Кодекса посвящена акту о назначении проверки и описывает в пункте 2 двенадцать обязательных положений, которые должен содержать акт проверки. В частности, подпункт 12) пункта 2 статьи 145 Кодекса определяет:

«В акте о назначении проверки указываются:

12) подпись руководителя юридического лица либо его уполномоченного лица, физического лица о получении или об отказе в получении акта о назначении проверки».

Справочно:

Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования регулирования предпринимательской деятельности» от 24 мая 2018 года № 156-VІ ЗРК дополнил новым подпунктом 12) пункт 2 статьи 145 Кодекса.

Однако, несмотря на то, что пункт 9 Правил должен «дублировать» пункт 2 статьи 145 Кодекса, в рамках подзаконного регулирования перечислены только одиннадцать обязательных элементов акта о назначении проверки, то есть подпункт 12) не включен.

Далее согласно пункту 10 Правил утверждения проектов (технико-экономических обоснований и проектно-сметной документации), предназначенных для строительства объектов за счет бюджетных средств и иных форм государственных инвестиций, утвержденных приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 2 апреля 2015 года № 304, по объектам продолжительностью строительства более одного календарного года сметная стоимость строительства определяется с учетом срока строительства с разбивкой объемов по календарным годам с применением прогнозного уровня инфляции, определенной в прогнозе социально-экономического развития Республики Казахстан на пятилетний период, ежегодно обновляемого и одобряемого Правительством Республики Казахстан согласно пункта 22 Системы государственного планирования в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 18 июня 2009 года № 827.

Однако Система государственного планирования поставлена на утрату Указом Президента РК от 05.05.2018 № 681 «О внесении изменений в некоторые указы Президента Республики Казахстан и признании утратившими силу некоторых актов Президента Республики Казахстан». В связи с чем, реализация требований пункта 10 невозможна.

Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 19 марта 2015 года № 229 «Об утверждении Правил организации деятельности и осуществления функций заказчика (застройщика)» также содержит ссылку на утраченный акт.

Так, Правила организации деятельности и осуществления функций заказчика (застройщика) приняты в соответствии с подпунктом 23-17) статьи 20 Закона Республики Казахстан от 16 июля 2001 года «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан».

Однако в пункте 1 Правил производится ссылка и на другой закон, в частности указано, что осуществление деятельности по организации строительства объектов за счет привлечения денег физических и (или) юридических лиц для участия в строительстве, функции заказчика регламентируются Законом Республики Казахстан от 7 июля 2006 года «О долевом участии в жилищном строительстве».

Вместе с тем, данный закон утратил силу Законом Республики Казахстан от 7 апреля 2016 года № 486-V «О долевом участии в жилищном строительстве». Однако даже по прошествии двух лет с момента новой редакции закона, подзаконный нормативный правовой акт не был приведен в соответствие. При этом изменения в Правила вносились, например, пункт 11 изложен в редакции приказа Министра по инвестициям и развитию РК от 29.04.2017 № 255, а пункт 10 - в редакции приказа Министра по инвестициям и развитию РК от 26.02.2018 № 135.

Но не только подзаконные акты центральных государственных органов «не успевают» за законодательными актами аналогичная тенденция наблюдается и в актах местного уровня.

В частности, согласно подпункту 23-15) статьи 20 Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» к компетенции уполномоченного органа по делам архитектуры, градостроительства и строительства относится утверждение типовых правил содержания и защиты зеленых насаждений, правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов.

При этом компетенция по утверждению правил содержания и защиты зеленых насаждений, правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов, закреплена за маслихатами (подпункт 4-2) пункта 1 статьи 6 Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»).

Согласно требованиям Правила должны разрабатываться на основании Типовых правил, а значит должны соответствовать его содержанию. В этой связи важным является параллельное изменение Правил в случае изменения содержания Типовых правил.

Между тем, анализ Правил показал, что не во все решения маслихатов вносятся соответствующие поправки. В качестве примера приведем Решение Северо-Казахстанского областного маслихата от 11 апреля 2017 года № 13/21 «Об утверждении Правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов Северо-Казахстанской области», в которое были внесены поправки решением Северо-Казахстанского областного маслихата от 27.06.2018 № 22/5.

Обоснованием внесения таких поправок стало внесение изменений и дополнений в Типовые правила приказом Министра по инвестициям и развитию РК от 18.01.2018 № 39.

В свою очередь, в Решение Жамбылского областного маслихата от 27 июня 2017 года № 12-16 «Об утверждении Правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов Жамбылской области» с момента его принятия не вносились какие-либо поправки, в том числе на основаниях приведения его в соответствие с Типовыми правилами.

Таким образом, децентрализованное правовое регулирования благоустройства территорий городов и населенных пунктов разными нормативными правовыми актами приводит к тому, что определенная часть законодательства не соответствует типовым документам.

Многие государственные услуги в сфере строительства оказывают местные исполнительные органы. В этой связи интересен анализ регламентов государственных услуг.

Согласно Закону «О государственных услугах» регламент государственной услуги это нормативный правовой акт, устанавливающий требования по соблюдению стандарта государственной услуги.

В данном случае регламент государственной услуги не может противоречить требованиям стандарта. Вместе с тем, в отдельных случаях регламенты могут не соответствовать содержанию стандарта.

Например, стандарт государственной услуги «Выдача решения на реконструкцию (перепланировку, переоборудование) помещений (отдельных частей) существующих зданий, не связанных с изменением несущих и ограждающих конструкций, инженерных систем и оборудования», утвержденный приказом и.о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 марта 2015 года № 257, в пункте 3 показывает, что прием документов и выдача результатов оказания государственной услуги осуществляются через Некоммерческое акционерное общество «Государственная корпорация «Правительство для граждан».

Справочно:

Действующий стандарт в редакции приказа Министра по инвестициям и развитию РК от 11.01.2018 № 13.

Ранее содержание пункта 3 было следующим:

Прием документов и выдача результатов оказания государственной услуги осуществляются через:

1) канцелярию услугодателя;

2) Некоммерческое акционерное общество «Государственная корпорация «Правительство для граждан» (далее - Государственная корпорация).

Однако пункт 2 Регламента государственной услуги «Выдача решения на реконструкцию (перепланировку, переоборудование) помещений (отдельных частей) существующих зданий, не связанных с изменением несущих и ограждающих конструкций, инженерных систем и оборудования», утвержденный постановлением акимата Карагандинской области от 12 августа 2015 года № 45/07, (имеет редакцию постановления акимата Карагандинской области от 31.03.2016 № 19/03) указывает:

«прием документов и выдача результата оказания государственной услуги осуществляются через:

1) канцелярию услугодателя;

2) некоммерческое акционерное общество «Государственная корпорация «Правительство для граждан».

Таким образом, не только местные представительные органы, но и местные исполнительные органы не всегда «обновляют» акты и приводят их в соответствие с вышестоящими актами.

Помимо наличия устаревших норм права система законодательства может включать устаревшие нормативные правовые акты. При этом чрезмерное накопление в законодательстве устаревших актов, утративших правовой характер или противоречащих более поздним актам более высокой юридической силы, существенно снижает эффективность и регулятивные возможности законодательства. И для отечественного законодательства эта проблема весьма актуальна.

Так, приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 ноября 2014 года № 113 утверждены Правила аттестации государственных строительных инспекторов, осуществляющих архитектурно-строительный контроль и надзор.

Однако помимо Правил от 27 ноября 2014 года № 113 законодательная база содержит Правила проведения тестирования государственных строительных инспекторов, осуществляющих архитектурно-строительный контроль, утвержденные приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 1 февраля 2010 года № 34.

Таким образом, предмет правового регулирования первых и вторых правил один. Но если компетенция на издание приказа от 27 ноября 2014 года № 113 содержится в Законе, то наличие приказа от 1 февраля 2010 года № 34 можно поставить под сомнение. Так, данный нормативный правовой акт (зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 10 февраля 2010 года № 6047) был принят в соответствии с пунктом 30 Правил аттестации государственных строительных инспекторов, осуществляющих архитектурно-строительный контроль, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 22 мая 2006 года № 437, которые в свою очередь утратили силу (постановлением Правительства РК от 16.07.2015 № 542).

В связи с чем, в целях соблюдения требования пункта 2 статьи 27 Закона «О правовых актах» приказ от 1 февраля 2010 года № 34 должен быть поставлен на утрату.

Справочно:

Пункт 2 статьи 27 Закона «О правовых актах»:

При признании утратившим силу нормативного правового акта вышестоящего уровня подлежат признанию утратившими силу нормативные правовые акты нижестоящего уровня, принятые для его реализации.

Одним из негативных последствий существования двух однородных приказов является наличие коллизий, которые в свою очередь могут способствовать совершению коррупционных правонарушений.

Например, согласно пункту 32 Правил, утвержденных приказом от 27 ноября 2014 года № 113, во время тестирования участникам не допускается использовать персональные электронные устройства (в том числе компьютеры, мобильные телефоны).

В свою очередь аналогичная норма (пункт 12) Правил, утвержденных приказом от 1 февраля 2010 года № 34, не указывает использование электронных устройств, в качестве основания удаления участника.

 

_______________________

 

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов НПА. - Интернет-ресурс Министерства юстиции Республики Казахстан. - https://www.adilet.gov.kz/ru/node/15896