Принцип законности и дефектное законодательство Республики Казахстан /Н. Примашев, кандидат юридических наук/

zakon.kz, фото - Новости Zakon.kz от 10.03.2011 02:09

Фото: zakon.kz

В данной статье автор кандидат юридических наук (г. Астана) Н. Примашев рассматривает законность с точки зрения установления универсальных правил для всех субъектов правоотношений.

Принцип законности и дефектное законодательство Республики Казахстан

Законность является основным принципом как государственного управления, так и права - основного института и регулятора общественных отношений и выступает как цель, к которой стремятся или хотя бы декларируют почти все государства. В этих качествах обнаруживается универсальность данного принципа. Конечно, многогранность данного понятия не ограничивается только указанными сферами или качествами. Где бы не использовалась законность как понятие, она подразумевает всегда долженствование и императивность. Может быть, поэтому, она в основном носит характер желаемости или даже утопичности. Но все же стремиться к ней нужно. В теории права существует множество определений законности. Ученые объясняют законность в том числе как «положительное отношение к законам», «господство законов в общественной жизни», «правомерная деятельность государственных органов», «законность в широком и узком смыслах» и т.д. Несмотря на множество определений, законность вся и везде для всех одна - как для рядовых граждан, так и для субъектов государственной власти высшего уровня.

В данной статье законность рассматривается с точки зрения установления универсальных правил, норм для всех субъектов правоотношений, следовательно, властеотношений. Деятельность государства по выработке общих правил тоже должна осуществляться в рамках тех же правил. Не бывает отдельной законности для объектов, отдельной - для субъектов управления. Законность едина для всех. Даже попытки выведения отдельных субъектов из-под законности являются грубейшим нарушением принципа законности.

Не вдаваясь в дебри теории права и объяснения юридической природы законности, а также исходя из практики, хочу заметить, что в любом обществе законность может быть установлена лишь при законных нормативных правовых актах. В первую очередь закон должен соответствовать праву, его природе и духу. Поэтому правила игры должны быть установлены и для самих правил.

Как и сама теория права, теория неправовых законов хорошо разработана учеными России. К сожалению, в Республике Казахстан теоретических работ в области теории права в целом, как и его отдельных институтов или элементов нет. Поэтому законность понимается по-разному. В основном исходя из практики, т.е. с позиции занимаемых должностей и кабинетов.

Для установления законности нужны в первую очередь политическая воля субъектов государственной власти и государственного управления. Исходя из этого посыла, если законы противоречат им же установленным правилам, и обязательных для них в том числе, то об установлении законности не может быть и речи вовсе! Таким образом, для торжества законности нужны качественные, законные законы, а не только соблюдение подготовленных и принятых как попало правовых актов. Поэтому субъект государственной власти, требующий соблюдения законов, в первую очередь сам должен уметь творить качественные, грамотные нормативные правовые акты, не говоря об их соблюдении. При плохих законах невозможно требовать законопослушания или их добросовестного исполнения. Поэтому априори необходимы качественные нормативные правовые акты. А этого как раз не хватает законодательству Республики Казахстан как на государственном, так и на русском языках (например, такую норму, как «к положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса» пункта 3 ст. 3 Гражданского Кодекса Республики Казахстан трудно понять).

В действующем праве допущены различные виды ошибок, дефектов, как правовых, технико-юридических, филологических (грамматические, орфоэпические, стилистические, лексические и др.), так и концептуальных. Я уже писал о правовых и филологических дефектах действующей Конституции и отдельных законов Республики Казахстан /Примашев Н.М. Юридико-технический потенциал Конституции Республики Казахстан (постатейные критические заметки). Юрист. 2010. № 11. С. 44-51; Примашев Н.М. Жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару заңындағы қазақ тілі мәселелері. Зангер. 2010. № 8. 25-27 бб. и др./. А в этой статье анализируются уже другие нормативные правовые акты. Какой не возьми нормативный правовой акт, а подзаконные - тем более, с ужасом можно обнаружить их недостатки. Они-то как раз имеют юридическую силу. При их нарушении государство обязательно привлечет правонарушителя к ответственности. А как быть, если нормы сами несостоятельны?

На самом деле это является большой проблемой. Если правила незаконные, то о какой законности можно говорить или попытаться ее установить. Дефектов в нашем законодательстве не счесть. Ими тоже должны заниматься. За 20 лет мы накопили массу правовых актов с различными дефектами или, другими словами, незаконных законов. Теперь следовало бы остановиться и ревизировать то, что мы сделали. Данная работа требует труда высокой квалификации. И она заключается не только в исправлении орфографических или технических ошибок.

По приходе нормативный правовой акт должен приниматься, когда есть в нем потребность. А принятие законов ради принятия законов, тем более строго по плану, на мой взгляд, не является эффективной законодательной деятельностью. Несомненно, перспективное видение законопроектных работ нужно. Но принятие законов для выполнения плана законодательных работ не совсем корректно.

Специфика казахстанского законотворчества заключается в вале принимаемых нормативных правовых актов, прежде всего законов Республики Казахстан (среди них превалируют законы, вносящие изменения и дополнения в действующее законодательство. Например, из 100 законов, принятых на третьей сессии Парламента Республики Казахстан со 2 сентября 2009 года по 26 июня текущего года, 40 являются таковыми. Т.е. идет устранение дефектов законов, в том числе допущенных когда-то, при принятии или внесенных в последующем. Из 100 законов только 14 являются «новыми». ww.parlam.kz). Может быть, поэтому не всегда удается точно определить количество принимаемых законов. Из официальной информации невозможно найти единых показателей. Например, Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев в своем выступлении при открытии четвертой сессии Парламента Республики Казахстан говорил о принятых свыше 340 законах (не совсем понятная цифра. Как может быть свыше 340 законов? Означает ли это, что приняты 340,5 или 341,6 или вовсе 349,999 законов. По-моему, данные о «более 35-ти международных документов» такого же статуса. /Казахстанская правда. 2 сентября 2010 г./). А на сайте палат Парламента Республики Казахстан размещены совсем другие показатели. Например, по итогам работы третьей сессии (1 сентября 2009 года по 24 июня 2010 года) Мажилис информирует об отправлении 134 законопроектов в Сенат, 100 из которых в последующем стали законами. А Сенат сообщает о принятии за это же время 106 законов после одобрения их Мажилисом. Против «свыше 340 законов» Мажилис Парламента дает информацию о принятии всего 292 законов (из них: законов - 29, внесение изменений и дополнений в законы - 128, ратификация - 132, утрата, введение в действие, денонсация - 3 /www.parlam.kz, 16.11.2010 г./). Может быть, существующая разница (немаленькая) говорит о разных подходах ведения и учета дел. Здесь не можеть быть речи о каком-то злом умысле ввести кого-то в заблуждение. Но все же даже специалистам сложно разобраться в таких разнящихся цифрах. А ведь это сфера тоже важная, как, например, финансовая, где каждый тиын на должном учете, и за него каждый в ответе. Поэтому в деле учета законов и информировании источника власти должны быть единые показатели, как и сама законодательная деятельность. Даже количественный разброс показателей законотворческой деятельности говорит о провале в этой сфере, который напрямую отрицательно влияет на законность.

14 июня текущего года в Республике Казахстан были приняты: Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам совершенствования законодательства в сфере обеспечения деятельности Первого Президента Республики Казахстан - Лидера нации» и Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования законодательства в сфере обеспечения деятельности Первого Президента Республики Казахстан - Лидера нации».

На мой взгляд, при принятии данных нормативных правовых актов нарушены процедурные правила, в частности, их правовое оформление. Во-первых, оба акта были инициированы группой депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан. Весь законодательный процесс «проходил» в Парламенте Республики Казахстан. Правительство не инициировало и не принимало участия в их принятии, поэтому не было надобности в их скреплении подписью Премьер-Министра Республики Казахстан. Во-вторых, в реквизитах местом принятия законов указана «Ак Орда». Как известно, «Ак Орда» является резиденцией Президента Республики Казахстан, который также не имел непосредственного отношения к их принятию. Указанным законам присвоены номера, которые обычно присваиваются законам, подписанным или изданным Президентом Республики Казахстан согласно ст. 53 Конституции Республики Казахстан.

Кроме этого, введенное этими законами в некоторые нормативные правовые акты, в частности, в Закон Республики Казахстан от 12 декабря 1995 года «О государственных наградах Республики Казахстан» понятие «Қазақстан Республикасының Тұңғыш Президенті - Елбасы» не является аутентичным переводом понятия «Первый Президент Республики Казахстан - Лидер Нации». Слово «елбасы» более публицистическое, нежели правовое, поэтому больше используется в СМИ, как глава страны. А аутентичного эквивалента понятия «Лидер нации» на государственном языке нет, а приемлемым является понятие «Ұлт көшбасшысы». Но у данной фразы сложная фонетика и орфоэпия.

В указанных законах после подписей председателей палат Парламента Республики Казахстан и Премьер-Министра Республики Казахстан даны дополнительные тексты-комментарий, присутствие которых также вызывает некоторые сомнения как с точки зрения права, так и в их надобности. Во-первых, неясна их правовая природа. Во-вторых, там использовано непонятное словосочетание «юридическая корректность». В принципе, сей допустимый факт официального принятия и скрепления соответствующими подписями уже констатируют легитимность того или иного нормативного правового акта, поэтому данный комментарий является нелегитимным, в лучшем случае ненужным дублированием. В-третьих, в тексте комментариев на государственном языке дана непонятная фраза «құқықтық әдептілік». Использованное там же слово «тиянақталғандықтан», на мой взгляд, лишнее, так как оно исходит от глагола «тиянақтау», соответственно, имеет с ним общий корень. А само слово «тиянақталғандықтан», в свою очередь, это - форма выражения какой-либо законченной деятельности, которой нет в тексте на русском языке.

Также считаю некорректным использование в тексте на казахском языке слова «бюстер», который в таком виде потерял свое значение (по-моему, должно быть «бюстілер»).

Не вдаваясь в тонкости теории права, также хочу констатировать существование проблемы видов/ наименований нормативных правовых актов (почему-то в Республике Казахстан нормативные правовые акты, вносящие изменения и дополнения в Конституцию, называются «законами», а в конституционные законы - «конституционными законами». Также считаю некорректным обозначение конституционных законов аббревиатурой «ЗРК», как обычных законов. Они должны быть КЗРК, как, например, ФКЗ - федеральный конституционный закон России).

При принятии указанных законов также были нарушены, в частности, правила их оформления, что противоречат нормам Конституции и иного законодательства Республики Казахстан (например, ст. ст. 16, 29 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». В статье 29 данного закона закреплено, что Конституция, конституционные законы, кодексы, законы Республики Казахстан, указы Президента Республики Казахстан, в том числе указы, имеющие силу конституционного закона или закона, подписываются Президентом Республики Казахстан).

А согласно статье 83 Конституции Республики Казахстан прокуратура в том числе «принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики». Но око государства не заметило (или «ей не заметили») грубейшие нарушения и не воспользовалось своим проблемным в реализации конституционным правом.

Особое место в негативной практике «обеспечения» законности занимает Министерство образования и науки Республики Казахстан. Данный государственный орган постоянно легитимизирует (в том числе коллегиально примаемые) различные правовые акты, например, стандарты образования с грубейшими дефектами, особенно на государственном языке. По логике, такие низкопробные стандарты не могут обеспечить не только законность, даже качества в этой сфере. Это касается не только стандартов и требований. А о какой законности можно говорить, когда Министерством образования и науки шесть нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, не были официально опубликованы! Согласно теории права и действующего законодательства Республики Казахстан неопубликованные и незарегистрированные нормативные правовые акты априори не имели юридической силы и не должны были применяться. Также «в нарушение закона этим Министерством и его комитетами с апреля 2006 года по март 2010 года не представлены в установленном законодательном порядке на государственную регистрацию 80 нормативно-правовых актов».

Неизвестно, есть ли среди незарегистрированных ежегодные приказы Министра образования и науки о проведении конкурса «Лучший преподаватель вуза». Данный конкурс вот уже 3 раза проводится незаконно, мягко говоря, с грубейшим нарушением. Кажется, что министерство запуталось с этим конкурсом. Затребованные начиная с 2008 года сведения о научно-педагогической деятельности за последние 5 лет противоречат Правилам присуждения государственного гранта «Лучший преподаватель вуза», утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 августа 2005 года № 872. По этим правилам в конкурсе могут участвовать граждане, имеющие научно-педагогический стаж не менее 3-х лет (подпункт 2) п. 13), а в п. 15 закреплено, что оценка деятельности преподавателя осуществляется с учетом качественных и количественных показателей (за последние три года), определяемых министерством. Никакого 5-летнего срока и показателей, чего требовали и в этом году организаторы конкурса, в правилах нет и в помине! Согласно БД «Закон» (дата просмотра - 12 ноября 2010 г.) в вышеуказанное постановление какие-либо изменения не вносились. Поэтому «новшества» министерства являются незаконными, так как правила может изменить только Правительство Республики Казахстан!!! А ведь новшество министерства нарушает в том числе права граждан Республики Казахстан. Введенное самостоятельно МОН правило автоматически исключает из числа претендентов лиц, имеющих 3-4-летний педагогический стаж, да и заслуживающих и имеющих больше прав, чем некоторые победители или «победители в доле» данного конкурса.

Кроме того, организаторы конкурса в 2008 году пытались ввести его в вузовский этап. О незаконности той кампании я писал в министерство. Тогда, по-моему, де-факто никто его не проводил, поэтому в прошлом году вовсе отказались от него. Кстати, данное решение тоже было новшеством самого министерства, поэтому сформированные и осуществлявшие свою деятельность всевозможные вузовские комиссии (если таковые создавались) являлись нелегитимными вообще! Данный пример еще раз подтверждает мысль о том, что в Республике Казахстан ведомственные и субъективные интересы уполномоченных лиц ставятся выше, чем государственные! А это есть грубейшее нарушение норм права. Поэтому при таких незаконных нормативных правовых актах априори не может быть и законности!

Конечно, когда экс-министр далеко от Астаны, можно свалить на него все беды данной отрасли (здесь я не оправдываю его. В Республике Казахстан последние 5 лет образованием и наукой руководили бывшие послы, которые после освобождения с должности опять отправились в зарубежье. Нужны ли были такие эксперименты в такой судьбоносной сфере?). Но ведь аппарат-то остался. Эти же организаторы в этом году согласно приказу уже нового министра № 498 от 25 октября текущего года опять собираются раздавать лавры на тех же незаконных основаниях! Поэтому de lege lata условия данного конкурса, а следовательно, и сам конкурс с 2008 года является незаконным!

Раз уже была затронута деятельность прокуратуры, ответственная за законность в стране, нелишне посмотреть и на некоторые ее правовые акты, которые, на мой взгляд, также не могут обеспечить законность как искомое качество дел и состояние государства. Интересной с точки зрения темы данной статьи является норма одного приказа Генерального прокурора Республики Казахстан (уверен, что таких дефектных подзаконных актов тьма и в других ведомствах!). Например, в приложении к приказу Генерального прокурора Республики Казахстан от 17 июня 2005 года № 27 даны словари: государств и национальностей. Так, в словаре национальностей казахи почему-то оказались на втором месте после русских. Как можно обозначить казахов вторыми на своей единственно исторической Родине? Разработчики проекта данного приказа Генерального прокурора Республики Казахстан и последующего от 15 сентября 2006 года № 51, внесшего туда изменения, знали и не могли не знать, что в преамбуле Конституции 1995 года говорится о созидании государственности «на исконной казахской земле». Поэтому отведение прокурорами - надзирателями за законностью второго места казахам на исконной казахской земле, мягко говоря, является парадоксом, и не только юридическим. Между прочим, оба приказа зарегистрированы в Министерстве юстиции Республики Казахстан.

Кроме того, дефекты данных приказов: названия государств, как «Сан Томе и Приосипи» (в тексте на государственном языке, еще лучше «Сан Томе и Принсисипи»), «Каморские острова», «С. Винсент и Гренадин», «Филипины» (на государственном языке - «Батыс Саноа», «Экваториальдық»); названия национальностей: афганец, пуштун, белудж (нет ли чего-нибудь общего между ними?), араб, сириец, ливанец (тоже?) не украшает Генеральную прокуратуру. Может быть, в другом государстве имеет значение, но какие отношения имеют для Республики Казахстан отмеченные там ангольцы и гвинейцы как представители Африканского континента или латиноамериканцы - кубинцы и перуанцы (по два представителя с каждого континента, что ли?)? Это, может быть, нужно для какой-то статистики. Но для какой, что они массово нарушают наше дефектное законодательство? И еще: почему их всего 60, а где остальные? Эти и другие ошибки типа «инвертарный №» должны быть исправлены как можно скорее, чтобы обеспечить искомую законность хотя бы в органе, ратующем за нее.

Конечно, вышеуказанный пример приведен не для того, чтобы показать блуждание наших специалистов-юристов по «писисипи», а для того чтобы показать уровень их общей грамотности. Даже при отсутствии у себя какой-либо информации (в XXI веке-то!), они могли ведь грамотно переписать с того образцового документа, которым воспользовались!

Указанные выше нормативные правовые акты требуют исправления. Кто допустил, тот и должен это сделать! В конце концов, есть ли в этом государстве институт ответственности? Есть ли в Республике Казахстан какая-нибудь инстанция, куда можно обратиться, чтобы прервать ставшее уже традиционным массовое дефектное правотворчество? Я не вижу!

По-моему, основной причиной дефектов нашего законодательства является нарушение технологии процесса законотворчества. В наши дни в Республике Казахстан имеется негативный опыт «скоростного законодательного процесса». По различным причинам, в первую очередь субъективным, пакет жизненноважных и второ-, третьестепенных нормативных правовых актов принимается за считанные минуты (иногда и к всевозможным праздникам, общегосударственным мероприятиям и т.д.). Предлагаю остановить такой вал законодательства! Налицо уже «инфляция права» - в полном смысле этого слова. Процесс, идущий чуть ли не со скоростью болидов «Формулы-1» - это сегодня планы, показатели, премии, «галочки», отчеты и т.п., а завтра это дорогостоящая работа по устранению дефектов.

Для устранения дефектов или хотя бы их минимизации необходимо остановить эту гонку. Накопленное за 20 лет дефектное законодательство требует, по-моему, почти такого же времени для их устранения. Для этого нужна политическая воля. Без нее и без ресурсов еще долго будем вырабатывать дефектное законодательство. А оно никому не нужно. Такая деятельность - пустое, никем не восполнимое растранжирование национального богатства. Для выхода из глупейшей ситуации необходимо остановиться и предоставить возможность (все ресурсы, включая время) специалистам разобраться с дефектным массивом законодательства.

К сожалению, примеров дефектного законодательства очень много, поэтому данная статья является только первой частью запланированной серии. Поэтому некоторые из них, например, проблемы аутентичности текстов на двух языках; времени в «24.00», имеющийся в нормативных правовых актах ЦИК Республики Казахстан; перенос дней отдыха маслихатом г. Астаны (де-юре местный орган приостановил деятельность Парламента, Правительства и иных центральных органов государственной власти Республики Казахстан!) являются темами следующих статей.

А в целом приведенные факты нарушения принципа законности ничто, по сравнению с грубейшим нарушением конституционной нормы о государственном языке.

P.S. Иногда законность кажется умной мыслью, которая приходит и уходит, не найдя в голове никого...

Литература

1. www.kazinform.kz (20.05.2010).

2. Об утверждении Инструкции по ведению единого карточного учета заявлений и сообщений о преступлениях, уголовных дел, результатах их расследования и судебного рассмотрения (Единая унифицированная статистическая система). Приказ Генерального прокурора Республики Казахстан от 17 июня 2005 года № 27. БД «ЗАКОН» (16.11.2010 г.).

3. О внесении изменений и дополнений в приказ Генерального прокурора Республики Казахстан от 17 июня 2005 года № 27 «Об утверждении Инструкции по ведению единого карточного учета заявлений и сообщений о преступлениях, уголовных дел, результатах их расследования и судебного рассмотрения (Единая унифицированная статистическая система). Приказ Генерального прокурора Республики Казахстан от 15 сентября 2006 года № 51. БД «ЗАКОН» (16.11.2010 г.).

4. www.parlam.kz (16.11.2010 г.).