Спор с госорганом: новый подход в административном судопроизводстве (на примере антимонопольного спора)

В ноябре 2024 года я опубликовал материал, в котором подверг критике позицию административных судов, отказавшихся признавать заключение по результатам антимонопольного расследования обременяющим административным актом.

Нижестоящие суды вернули административный иск, оспаривающий заключение антимонопольного органа. В той публикации я выразил надежду, что Верховный суд разберется и концептуально поменяет подобный подход административных судов (1).

К счастью, так и произошло.

Иск возвратили, штраф взыскали

Вкратце напомню суть спора.

В отношении субъекта проведено антимонопольное расследование. По его итогам было вынесено заключение, впоследствии утвержденное приказом антимонопольного органа. Субъект подал административный иск об обжаловании приказа и заключения. Но к этому моменту изменилось законодательство: из статьи 224 Предпринимательского кодекса исключена норма о том, что по результатам проверки принимается приказ об утверждении заключения по результатам расследования.

Нижестоящие суды сочли, что измененный порядок применим к данному спору, так как обжалуемый приказ был издан после введения поправок в ПК. Раз так, то приказ не может быть, дескать, обжалован в порядке административного судопроизводства. Заключение же по результатам расследования, по мнению нижестоящих инстанций, обременяющим административным актом не является; ему может быть дана оценка только в рамках производства об административном правонарушении.

В итоге административный иск был возвращен, а с субъекта взыскан административный штраф.

Негативный эффект избранного административными судами подхода заключался в том, что он резко ограничивал правовые возможности субъектов рынка защищать в судебном порядке свои интересы. Последние оказались лишенными права добиваться справедливого разрешения спора с государственным органом в рамках АППК, сразу будучи вынужденными оспаривать привлечение их к административной ответственности по КоАП.

Подобная позиция начисто подрывала само предназначение административного судопроизводства, имеющего своей целью защиту и восстановление нарушенных прав и свобод частных субъектов в публично-правовых отношениях.

Верховный суд: заключение подлежит обжалованию

Отрадно, что Судебная коллегия по административным делам Верховного суда РК в порядке кассационного производства не согласилась с мнением нижестоящих судов и выразила совершенно иную правовую позицию (2).

Во-первых, Верховный суд справедливо указал, что расследование – это единая административная процедура, начало которой оформлялось приказом о начале расследования и завершалось приказом об утверждении заключения; эти акты неразрывно связаны между собой.

Иными словами, правоотношения по поводу расследования возникли до принятия поправок в закон, поскольку в данном деле расследование было начато до принятия поправок в ПК. Следовательно, новый порядок не должен распространяться на обжалуемый приказ об утверждении заключения по результатам проверки.

Помимо сказанного, Верховный суд вполне обоснованно расценил новые нормы как ухудшающие положение субъекта рынка, исключив возможность применения их к рассматриваемому спору.

Во-вторых, Судебная коллегия Верховного суда дала однозначную оценку заключению по результатам расследования как обременяющего административного акта.

В постановлении кассационной инстанции говорится, что с исключением из статьи 224 ПК упоминания о приказе об утверждении заключения последнее приобретает характер самостоятельного правоприменительного акта, так как оно не просто констатирует наличие или отсутствие факта нарушения, оно создает юридические последствия в виде возбуждения производства об административном правонарушении. Именно заключением завершается расследование, то есть административная процедура обременяющего типа.

В-третьих, Судебная коллегия Верховного суда справедливо отметила, что споры, связанные с обжалованием заключения антимонопольного органа по результатам проведенного расследования, подлежат рассмотрению в порядке административного производства, несмотря на факт привлечения субъекта предпринимательства к административной ответственности и рассмотрения дела в порядке КоАП.

Другими словами, привлечение субъекта рынка к адмответственности по КоАП не препятствует рассмотрению спора в порядке АППК; итоги производства по КоАП не могут предрешать результаты рассмотрения дела в порядке АППК. Это и правильно, поскольку в основе привлечения к адмответственности лежат выводы о нарушениях, отраженных в заключении по результатам расследования. Дела об административных правонарушениях вообще не должны рассматриваться до разрешения спора в порядке административного производства.

В итоге Судебная коллегия Верховного суда отменила состоявшиеся судебные акты и направила дело в суд первой инстанции для нового рассмотрения по существу.

В поисках истинной цели закона

Значение приведенного постановления кассационной инстанции трудно переоценить. Оно сломало едва формирующуюся неправосудную практику административных судов, отрицающих возможность субъектов рынка обжаловать такой вид правоприменительного акта как заключение антимонопольного органа по результатам расследования. Заключение обладает всеми признаками обременяющего административного акта, о чем указывается правоведами (3).

Рассматриваемое постановление Судебной коллегии Верховного суда примечательно еще вот чем.

На моей памяти это первый случай, когда Верховный суд в рамках конкретного дела затребовал у Мажилиса Парламента Республики Казахстан материалы, касающиеся принятия Парламентом соответствующих поправок (сравнительная таблица с пояснениями разработчика и государственного органа, стенограммы заседаний рабочей группы в части их обсуждения). Сделано это было для установления истинной цели законодателя при принятии проекта закона.

Вопрос состоял, по сути, в том, имел ли законодатель принятием соответствующих поправок намерение ограничить возможности субъектов рынка обжалования в судебном порядке результатов антимонопольного расследования либо им преследовалась иная цель.

Исследование затребованных из Мажилиса Парламента материалов показало, что законодатель не преследовал цели лишения всех субъектов бизнеса конституционного права на судебную защиту. Кроме того, как отметила Судебная коллегия Верховного суда, законодатель не указал, что правоотношения, которые регулируются ст. 224 ПК, исключены из сферы административной юстиции.

Вышесказанное убедило Верховный суд в том, что новая редакция ст. 224 ПК не лишает права субъекта рынка обжаловать заключение по результатам антимонопольного расследования в судебном порядке по правилам АППК.

Как видно, Верховный суд при рассмотрении конкретного дела задался целью выяснить смысл закона, применив тем самым т.н. телеологическое толкование норм права. Это достаточно редкое явление в отечественной правоприменительной практике. Данный метод толкования заключается в выяснении того, какую цель преследует закон, какую проблему он пытается решить. Это не формально-буквальное применение нормы закона, ставшее доминирующим в правоприменительной (в т.ч. судебной) практике. Это не о букве, а о духе закона.

Столь привычное нам буквальное толкование порой вредит правильному пониманию и применению норм права. Примером тому как раз служит спор по приведенному делу. Нижестоящие суды, применив формально-буквальный метод, истолковали поправки в ст. 224 ПК как исключающие возможность судебного обжалования результатов расследования – и совершили ошибку.

Верховный суд, напротив, посчитал, что следует установить истинную цель законодателя в отношении поправок – и вынес, на мой взгляд, правосудное решение.

Стоит надеяться, что применение телеологического метода толкования найдет в практике судов большее распространение.

Итак, рассмотренное выше постановление Судебной коллегии по административным делам Верховного суда призвано сыграть ключевую роль в формировании судебной практики по рассмотрению споров не только в сфере антимонопольного регулирования, но и в целом споров с участием государственных органов. Это, несомненно, одно из знаковых решений Верховного суда за последнее время.

___________

(1) – Абжанов Д. К. Чем чревато самоустранение административных судов от рассмотрения споров с госсорганами

(2) – постановление Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Казахстан по делу № 6001-24-00-6ап/3709 от 19 июня 2025 года

(3) – см.: Мельник Р.С., Добриян Е. И. О юридической природе заключения по результатам расследования нарушения законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции