То, что в свое время считалось революционным и прогрессивным шагом на пути к построению эффективной системы исполнительного производства, оказалось перечеркнутым.
Новый порядок
17 октября 2025 года вступили малозаметные, на первый взгляд, поправки к Правилам распределения исполнительных документов посредством государственной автоматизированной информационной системы исполнительного производства между частными судебными исполнителями (далее – правила), утвержденные приказом министра юстиции РК от 29 октября 2015 года №652. Изменения внесены приказом министра юстиции РК от 1 октября 2025 года №538 (далее – приказ).
В чем заключаются изменения?
Ранее действовавшая редакция абзаца второго подпункта 3) пункта 2 правил устанавливала, что "Исполнительные документы распределяются региональной палатой посредством государственной автоматизированной информационной системы исполнительного производства (далее – АИСОИП)".
Новая редакция указанной нормы, изложенная приказом №538, определяет, что "Исполнительные документы автоматически распределяются региональной палатой посредством государственной автоматизированной информационной системы исполнительного производства (далее – АИСОИП) равномерно между частными судебными исполнителями" (подчеркнуто авт.).
Кроме того, из пункта 2 правил в его новой редакции был исключен абзац следующего содержания: "При наличии заявления взыскателя исполнительный документ распределяется тому частному судебному исполнителю, который указан в заявлении и зарегистрирован или закреплен к району регистрации должника. В случае отсутствия такого заявления исполнительный документ подлежит распределению между частными судебными исполнителями".
Исключение данной нормы привело к упразднению права взыскателя на выбор конкретного ЧСИ для ведения исполнительного производства.
Таким образом, Министерством юстиции РК установлен порядок, по которому исполнительные документы распределяются между ЧСИ исключительно посредством системы АИСОИП в автоматическом режиме и на принципах равномерности, без учета волеизъявления взыскателя.
Как все начиналось
Прежде чем приступить к разбору того, почему изменения от 1 октября 2025 года к правилам следует считать незаконными, нелишне вспомнить историю вопроса.
Впервые на государственном уровне обсуждение вопроса внедрения института частных судебных исполнителей произошло в июне 2005 года на IV Съезде судей Республики Казахстан, когда введение этого института было представлено как кардинальная мера по совершенствованию исполнения судебных актов.
Действующая в то время система исполнительного производства, основанная исключительно на государственном участии в этой сфере, показало свою неэффективность. Монополия государственных органов на все исполнительное производство даже в вопросе взыскания между частными лицами, нерасторопность судебных исполнителей, их слабая мотивация и отсутствие конкуренции между ними – все это вызывало справедливые нарекания взыскателей.
Права и интересы взыскателей оказались нарушенными дважды: в начале, когда их материальное право, послужившее основанием для обращения в суд, было нарушено должником, и впоследствии, когда, имея вступивший в силу судебный акт, взыскатель не мог добиться его исполнения, получения уже присужденного судом.
Ситуация требовала внедрения такой системы, которая обеспечивала бы наличие частных судебных исполнителей и конкуренции между ними.
Казахстанский законодатель склонился к так называемой смешанной модели построения системы исполнения судебных актов, согласно которой в стране действуют и государственные, и частные судебные исполнители (как в Канаде, Великобритании и др.).
В итоге принятый в 2010 году Закон РК "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей" заложил совершенно новый для того времени подход: государство "поделилось" своими полномочиями по исполнению судебных актов с частными субъектами, которые осуществляли свою деятельность на профессиональной основе, будучи подконтрольными государству. Взыскатель, получив на руки исполнительный документ, теперь стал иметь возможность самому выбрать частного судебного исполнителя, который будет осуществлять исполнение, – достаточно обратиться к такому ЧСИ с заявлением о возбуждении исполнительного производства.
В сфере исполнительного производства был внедрен, по сути, рыночный принцип: чем ты эффективнее, тем больше взыскателей будут к тебе обращаться и тем больше ты сможешь заработать.
Частные судебные исполнители при этом находятся под контролем государства, неся всю полноту ответственности за свои неправомерные действия в ходе исполнения своих функций. В их компетенцию входят исполнение всех исполнительных документов, за исключением документов о взыскании с государства и в пользу государства, по которым сумма взыскания превышает тысячи месячных расчетных показателей.
Положительные результаты
Нововведение довольно быстро привело к положительному эффекту: оперативность исполнения улучшилась, снизились сроки исполнения, количество жалоб взыскателей на действия судебных исполнителей заметно сократилось. Министерство юстиции после внедрения новой модели неоднократно отчитывалось о повышении эффективности системы исполнительного производства в стране именно за счет конкурирующей деятельности частных судебных исполнителей.
Так, в 2016 году, по данным Минюста РК, в производстве частных судебных исполнителей находилось 924 тыс. производства, что почти на 300 тыс. превышало количество дел у государственных судебных исполнителей. ЧСИ показали более эффективную работу по суммам взысканий.
В 2024 году Министерство юстиции сообщило о снижении "проблемных" производств на 25% и общей сумме задолженности должников на 31%.
В 2025 году Минюст привел следующие данные. Если в 2010 году один государственный судебный исполнитель исполнял в среднем 270 исполнительных документов в год, то в 2024 году один частный судебный исполнитель исполнил в полном объеме 1 229 документов.
В общем, внедрение конкурентной среды в сферу исполнительного производства оправдало себя.
Противоречит вышестоящим актам
Так в чем же состоит незаконность нового порядка распределения дел?
Действующие законодательные акты предоставляют взыскателю право самому выбирать ЧСИ, которому он доверит ведение исполнительного производства. Это право прямо закреплено в следующих нормах:
- пунктом 1 статьи 37 Закона "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей", согласно которому судебный исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя, если иное не установлено Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан;
- частью 5 статьи 241 ГПК, согласно которой исполнительный документ выдается взыскателю либо по его заявлению направляется судом для исполнения в соответствующий орган юстиции либо в региональную палату частных судебных исполнителей по территориальности;
- пунктом 1 статьи 92-7 Закона "О нотариате", согласно которому нотариус выдает взыскателю исполнительную надпись либо по его заявлению направляет ее для исполнения в соответствующий орган юстиции либо в региональную палату частных судебных исполнителей по территориальности или частному судебному исполнителю, выбранному взыскателем.
Как видно, все перечисленные выше нормы в своей совокупности устанавливают, что исполнительный документ может быть выдан непосредственно взыскателю, который затем вправе самостоятельно выбрать ЧСИ и обратиться к нему с заявлением о возбуждении исполнительного производства.
Однако, как было указано выше, изменениями от 1 октября 2025 года в правила взыскатель такого права лишается.
Надо ли говорить, что изменения незаконны в силу установленной Законом РК "О правовых актах" иерархии нормативных правовых актов. Приказ министра юстиции, являясь нормативным правовым приказом, находится на нижестоящем уровне по сравнению с кодексами и законами. Согласно пункту 3 статьи 10 Закона "О правовых актах", каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней.
Между тем приказ №538, упразднивший право взыскателя самостоятельно выбирать частного судебного исполнителя, вступил в прямое противоречие с упомянутыми выше нормами вышестоящих нормативных правовых актов, устанавливающими право взыскателя самостоятельно выбирать ЧСИ.
Поэтому данный приказ является незаконным.
Разъяснение
Но, быть может, все не так, и изменения к правилам просто неверно истолкованы? Может быть, изданием приказа №538 Министерство юстиции вовсе не имело в виду намерение лишить взыскателей права выбирать частных судебных исполнителей?
К сожалению, последовавшие после принятия этого приказа разъяснения государственного органа подтвердили самые худшие опасения на сей счет.
В письме РГУ "Комитет принудительного исполнения Министерства юстиции РК" от 09.10.2025 г. исх. №11-01/622-И, адресованном в Судебную администрацию РК, Комитет регистрационной службы Министерства юстиции РК, Республиканскую нотариальную палату и Республиканскую палату ЧСИ, прямо указано, что "в новой редакции правил исключена возможность предъявления исполнительных документов взыскателем напрямую частному судебному исполнителю".
Помимо этого, в частных беседах судебные исполнители подтвердили получение устных указаний о запрете возбуждать исполнительные производства по заявлениям взыскателей. Поступающие заявления взыскателей будут перенаправляться в региональные палаты ЧСИ для автоматического распределения дел между частными судебными исполнителями.
Получается, что механизм должен выглядеть теперь следующим образом. Абсолютно все дела должны автоматически распределяться равномерно между всеми частными судебными исполнителями (по так называемому принципу "барабана", то есть принципу случайного выбора). Заявления взыскателей, адресованные конкретным ЧСИ, будут переправляться в региональные палаты для автоматического распределения. Взыскатели, таким образом, утратят возможность выбрать ЧСИ для ведения исполнительного производства. Тем самым рыночная конкуренция среди частных судебных исполнителей будет уничтожена.
Негативные последствия
Переход к принудительному автоматизированному распределению исполнительных документов неизбежно приведет к ряду негативных последствий для всей системы взыскания.
Во-первых, случайное назначение ЧСИ по сложным делам, требующим особого опыта и ресурсов (например, взыскание по крупным корпоративным займам, обращение взыскания на недвижимость, исполнение решений судов о выселении, о взыскании алиментов), неизбежно приведет к множеству провалов во взыскании. Это нарушает предусмотренное законом право взыскателя на выбор наиболее квалифицированных специалистов и приведет к снижению эффективности взыскания и росту невзысканной задолженности.
Право взыскателя выбирать ЧСИ является двигателем здоровой конкуренции. Оно мотивирует ЧСИ повышать свою квалификацию и работать на результат, чтобы привлекать взыскателей. Принудительное распределение уничтожает эти стимулы, поощряя пассивность ЧСИ.
Приказ не только нарушает частные интересы взыскателей, но и подрывает основы всей системы частного исполнения судебных актов, построенной на принципах здоровой конкуренции, мотивации и ответственности ЧСИ перед взыскателем.
Во-вторых, введение безальтернативного автоматического распределения исполнительных документов и отмена права взыскателя на самостоятельный выбор ЧСИ фактически приводит к немедленному автоматическому возбуждению исполнительных производств. Этот механизм игнорирует и исключает социально значимую практику, когда взыскатель и должник достигают соглашения о добровольном исполнении судебного акта после его вынесения, но до начала принудительных процедур.
Практика добровольного исполнения имеет существенное значение, так как позволяет должнику, находящемуся в финансово затруднительном положении, избежать мер принудительного взыскания и дополнительных расходов на оплату услуг ЧСИ.
На практике взыскатели нередко достигают с должниками соглашения о добровольном погашении долга, где исполнительный документ служит гарантией и предъявляется к принудительному исполнению только при невыполнении договоренностей. Да и сам Закон "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей" предоставляет должнику пять рабочих дней для добровольного исполнения (п.1-1 ст.11).
Однако новый порядок автоматического возбуждения исполнительного производства разрушает этот механизм, лишая стороны возможности добровольного урегулирования. Даже если стороны готовы к диалогу, автоматическое производство обременяет должника дополнительными расходами и лишает гибкости в исполнении решения.
Автоматическое возбуждение производства приводит к значительным расходам для должника, даже если фактическая работа по взысканию не проводилась. Автоматизация лишает должника возможности добровольного исполнения и приводит к необоснованным затратам.
Таким образом, приказ №538, ликвидируя право взыскателя выбирать ЧСИ, фактически устраняет возможность добровольного урегулирования на постсудебном этапе. Это создает условия для необоснованного финансового обременения должников и лишает стороны гибкости в исполнении судебного решения. Новый порядок преждевременно переводит отношения в плоскость исполнительного производства, что не всегда отвечает интересам ни должника, ни взыскателя.
Предположения о причинах
То, что с устранением здоровой конкурентной среды среди частных судебных исполнителей эффективность исполнений упадет в разы, – это неизбежность.
Не может не вызвать удивления то обстоятельство, что госорган (Минюст), на протяжении ряда лет рапортовавший об успехах и высокой эффективности подконтрольной области регулирования (сфера исполнения), вдруг резко в нарушение закона отказывается от действующего механизма. Это как подрубить сук, на котором сидишь.
Можно предположить три причины происходящего.
Первая причина может заключаться в намерении устранить некоторую несправедливость в распределении дел между ЧСИ. Почему, мол, у одних много дел на исполнении, а вот у других нет; надо, чтобы было по справедливости, то есть поровну между всеми.
Очевидно, что в условиях рыночной конкуренции дела распределены между частными исполнителями неравномерно: у того, кто более эффективен во взыскании, дел на исполнении будет больше. Но в условиях конкуренции по-другому и быть не может. Хочешь иметь клиентскую базу – предлагай более быстрое исполнение, гибкий и индивидуальный подход (разумеется, в рамках закона). С точки зрения рынка справедливым следует считать не "всем поровну", а "каждому по результату".
Вторая причина может заключаться в стремлении исключить злоупотребления при выборе взыскателем частного судебного исполнителя. Речь идет о пресловутых "откатах" при оказании услуг, когда заказчик получает "вознаграждение" от исполнителя услуги за счет денег, которые сам же заказчик платит.
"Откаты" – это, конечно, общая беда, преследующая наше общество практически во всех сферах. Однако именно за счет развития и стимулирования честной здоровой конкуренции можно и нужно ее искоренять. Устанавливать вместо этого запрет на право выбора – путь малоперспективный; мы это уже когда-то проходили.
Третья причина, вероятно, состоит в следующем. С внедрением института частных судебных исполнителей количество жалоб в ходе исполнительного производства со стороны взыскателей уменьшилось, но зато увеличилось число жалоб со стороны должников (это, кстати, тоже иллюстрирует эффективность действующего механизма исполнения). Недобросовестные должники будут заинтересованы в ослаблении эффективности судебных исполнителей и всего механизма исполнения в целом. Помнится, в 2024 году общественниками даже инициировалась петиция с требованием ликвидировать институт частных судебных исполнителей: дескать, слишком много нарушений ими допускаются.
Уж не является ли издание приказа №538 уступкой недобросовестным должникам, попыткой смягчить напор последних, делающих все возможное, чтобы избежать исполнения присужденного с них?
Разумеется, с нарушениями со стороны ЧСИ нужно бороться. На то есть механизм государственного контроля за их деятельностью. Выявили нарушение – применяйте меры наказания, вплоть до лишения лицензии.
Однако ломать хорошо зарекомендовавшую себя систему исполнения ради популистских настроений – это как-то неправильно.
Можно допустить корректировки в действующем механизме, установив принцип автоматического распределения дел между частными судебными исполнителя только в тех случаях, когда взыскатель не указывает конкретного ЧСИ, которому он намерен доверить исполнение. Но внедрять принцип "барабана" абсолютно по всем делам, лишая взыскателя права выбора, – это просто перечеркнуть все успехи государственного регулирования в этой сфере.
_________________
За последнее время в Казахстане система исполнения достигла немалых успехов. Наличие института частных судебных исполнителей, развитие конкуренции между ними, цифровизация исполнительного производства, внедрение в него элементов искусственного интеллекта – все это делает систему исполнения эффективной.
По информации, полученной накануне сдачи этого материала, введение приказа №538 отложено до 1 января 2026 года.
Есть надежда, что государство в итоге откажется от нового порядка принудительного распределения исполнительных документов и сохранит конкурентные условия среди частных судебных исполнителей.
Это поможет не только сохранить, но и развить достижения в этой области.
В противном случае мы рискуем вернуться к системе, когда всем все "по барабану".