Каким должностным лицам в РК разрешено заниматься бизнесом, а каким – нет

Какие публичные должностные лица в РК вправе заниматься бизнесом наряду с выполнением государственных функций, а какие – нет? По этому вопросу ведутся споры, точку в которых должен поставить закон с поправками, принятый – пока в первом чтении – Мажилисом. Zakon.kz детально изучил проблему.

Если коротко, согласно новым правилам, когда (и если) они вступят в силу, запрет на предпринимательскую деятельность не будет распространяться на лиц, исполняющих управленческие функции в республиканских государственных предприятиях, коммунальных предприятиях и коммунальных госучреждениях.

Но история интересна подробностями.

Для начала скажем, что такого понятия – "публичное должностное лицо" – нет в отечественном законодательстве. В международном праве, на которое и ориентировался законодатель, разрабатывая антикоррупционные нормы – да, есть. А именно, в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года.

Тогда как в Законе РК "О противодействии коррупции", который в 2015 году приняли на смену устаревшему закону "О борьбе с коррупцией", фигурируют сразу несколько категорий (в статье 1):

1. лицо, занимающее ответственную государственную должность;
2. должностное лицо;
3. лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций;
4. лицо, приравненное к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций.

Кроме того, из числа последних в 2019 году отдельно выделили категорию лиц, исполняющих управленческие функции в государственной организации или субъекте квазигосударственного сектора (и это очень важный момент; позже объясним, почему).

Всем этим лицам (но последняя категория не упомянута) запрещено заниматься предпринимательской деятельностью нормой, сформулированной в пункте 1 статьи 13 Закона РК "О противодействии коррупции". А в отношении высших постов в государственной иерархии – еще и прямо Конституцией:

• президента РК – пункт 1 статьи 43;
• депутатов Парламента – пункт 3 статьи 52;
• членов правительства – пункт 2 статьи 68;
• судей Конституционного суда – пункт 4 статьи 71;
• судей – пункт 4 статьи 79.

При этом не будем забывать, что запрет на бизнес – исключение из общего правила. Поскольку в Казахстане той же Конституцией (пункт 4 статьи 26 РК) каждому гарантировано право заниматься предпринимательской деятельностью. Причины исключения очевидны: чтобы не было, так сказать, "конфликта интересов": государственных и деловых.

Проблема в том, что табу касается очень широкого круга лиц, объем полномочий и ответственности которых существенно отличаются. А это значит, что оно противоречит другой конституционной норме, определяющей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения (пункту 1 статьи 39). Короче говоря, единый запрет для всех (госслужащих и приравненных) не оправдан.

Именно на этом и акцентировал внимание Конституционный суд, когда в Нормативном постановлении № 19 от 13 июня 2023 года признал статью 13 Закона РК "О противодействии коррупции" не соответствующей Конституции (вышеупомянутым пункту 4 статьи 26 и 1 статьи 39).

Напомним, что рассмотрение Конституционного суда состоялось в результате обращения в КС гражданина ИП Бельгибаева А. А. Дело было так.

ИП осуществлял предпринимательскую деятельность, которая была связана с предоставлением мест для стоянки автотранспорта. Земельный участок для стоянки был предоставлен ИП во временное пользование сроком на шесть лет. Затем он был назначен директором коммунального государственного учреждения. И в соответствии со статьей 895 Гражданского кодекса должен был имущество, используемое для предпринимательской деятельности, передать в доверительное управление.

Однако сделать это субъект обращения не смог. Поскольку не являлся собственником земельного участка, он не смог оформить договор доверительного управления. После чего был привлечен к административной ответственности по статье 154 КоАП за занятие предпринимательской деятельностью лицом, для которого законодательством РК установлен запрет на осуществление такой деятельности. Это означает, между прочим, штраф в размере 200 МРП с конфискацией:

"Предметов и (или) орудия совершения административных правонарушений и (или) доходов (дивидендов), денег, ценных бумаг, полученных вследствие совершения правонарушения".

Правду пришлось искать в КС. Тот постановил, чтобы правительство РК не позднее шести месяцев внесло в Мажилис проект закона с соответствующими поправками. Так и вышло, что 2 октября 2024 года депутаты Мажилиса приняли в первом чтении закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам их приведения в соответствие с нормами Конституции РК".

Хоть какая-то есть польза от платных парковок…

Итак, где же будет проходить та линия, которая разделяет публичных должностных лиц на тех, кому можно заниматься бизнесом, а кому – нет? Вкратце об этом мы уже сказали выше, теперь повторим более развернуто.

Запрет распространяется, как и ранее, на вышеупомянутые четыре категории лиц: занимающих ответственную государственную должность, уполномоченных на выполнение государственных функций, приравненных к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, а также должностных лиц. Включая как тех, кому заниматься предпринимательской деятельностью напрямую запрещает Конституция: президента РК, депутатов Парламента, членов правительства, судей и судей Конституционного суда. Так и других, например, акимов.

Загвоздка с пятой, дополненной в 2019 году категорией – это лица, исполняющие управленческие функции в государственной организации или субъекте квазигосударственного сектора.

Приведем здесь формулировку из пп. 10) статьи 3 Бюджетного кодекса:

"Субъекты квазигосударственного сектора – государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, учредителем, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в соответствии с законодательными актами РК".

То есть и директора водоканалов, и шефы нацкомпаний – все одно представители квазигосударственного сектора. И до сих здесь наблюдалась, если можно так выразиться, двойная двусмысленность. С одной стороны, они все вместе рассматривались как лица, приравненные к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций (согласно определению в пп. 4) статьи 1 Закона "О противодействии коррупции"). И в качестве таковых им, получается, запрещалось заниматься предпринимательской деятельностью.

С другой стороны, их также можно было отнести к новой, введенной в 2019 году категории – управленцам в квазигосударственном секторе. И в таком контексте запрет на бизнес на них не распространялся. Потому что в пункте 1 статьи 13 "Деятельность, несовместимая с выполнением государственных функций", эта категория – лицо, исполняющее управленческие функции в государственной организации или субъекте квазигосударственного сектора (пп. 2-1) статьи 1), – не упоминается.

Коллизии, неурегулированность… Непоследовательность – когда в одну норму внесли поправки, а в другую, тесно с ней связанную – нет.

Как ни называй, теперь этих граждан решили разделить. Как это будет выглядеть окончательно, поглядим. Но задумка следующая.

"Лица, осуществляющие управленческие функции в РГП, коммунальных предприятиях, коммунальных госучреждениях, в том числе школах, больницах (это первые руководители, их заместители, главные бухгалтера, руководители департаментов госзакупок, руководители филиалов), наделяются правом заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью".Снежанна Имашева, депутат Мажилиса

А управленцам в национальных холдингах и национальных компаниях так же, как и раньше, такой запрет сохраняется ввиду стратегической направленности деятельности таких компаний.

Ранее Zakon.kz опубликовал статью о том, какие еще ограничения, связанные с выполнением государственных функций, планируют изменить в Казахстане.