11 ноября Служба по противодействию коррупции КНБ задержала председателя правления АО "Самрук-Қазына" Нурлана Жакупова и председателя правления АО "НК "КТЖ" Елжаса Отыншиева, а также других лиц по подозрению в совершении коррупционного преступления. Обстоятельства дела устанавливаются, окончательную оценку виновности может дать только суд.
В официальном сообщении КНБ подчеркнуто, что борьба с коррупцией продолжается в рамках исполнения установок главы государства и реализации принципа "Закон и Порядок". Этот принцип занимает важное место в политическом курсе президента Касым-Жомарта Токаева, направленном на укрепление верховенства права, повышение ответственности государственных институтов и построение "Справедливого Казахстана".
Политическое значение происходящего выходит за пределы конкретного расследования. Принципиальный вопрос заключается в способности государственной системы обеспечивать равенство перед законом независимо от занимаемой должности, влияния и личных связей, включая отношения с представителями высшего руководства страны.
О том, как нынешние события отражают последовательность президентских преобразований, что они означают для управленческой культуры и какие институциональные изменения необходимы Казахстану, мы поговорили с политологом, главным редактором журнала "Мир Евразии" Эдуардом Полетаевым.
– Задержания руководителей "Самрук-Қазына" и КТЖ стали одним из наиболее резонансных событий года. КНБ связывает антикоррупционную работу с реализацией президентского принципа "Закон и Порядок". Как Вы оцениваете политическое значение происходящего и его место в системе государственных преобразований?
– Безусловно, это знаковое событие. Достаточно посмотреть на реакцию СМИ и социальных сетей, чтобы понять, насколько серьезный общественный резонанс оно вызвало. Видите ли, мы живем в переходное время, в период масштабных президентских преобразований, которые происходят на фоне геополитической турбулентности и мировых кризисов. В таких условиях о коррупции необходимо не только говорить, но и действовать. Потому что простое обозначение проблемы, собственно говоря, ее не решает.
Комитет национальной безопасности после включения в его структуру Антикоррупционной службы значительно усилил свои возможности в борьбе с коррупцией. И когда КНБ связывает эту работу с конституционным принципом "Закон и Порядок", это свидетельствует о том, что на самом высоком государственном уровне предпринимаются конкретные действия. Конечно, необходимо соблюдать правовую корректность. Все решит суд, вина задержанных пока не доказана. В том числе распространяемые сведения о чемоданах с деньгами не позволяют делать подтвержденные выводы об их связи с нынешним расследованием.
Коррупция ведь у нас системная, долгоиграющая проблема. И, к сожалению, она далеко не всегда воспринималась обществом как одна из наиболее острых угроз. Люди чаще обращают внимание на повседневные вопросы: цены, зарплаты, состояние дорог, социальную сферу, ЖКХ. Но если посмотреть на последствия коррупции с государственно-центричных позиций, то они могут оказаться катастрофическими.
Коррупция непосредственно угрожает безопасности государства, делает его институты уязвимыми перед внешним воздействием и возможным подкупом должностных лиц. Она разрушает представления о нравственности и честности, а в определенном смысле даже лишает государственные институты их первоначального содержания.
Ведь зачем нужны установленные законом процедуры, если необходимые решения можно получить посредством неформальных договоренностей? В конечном итоге это снижает политическую лояльность граждан к государству, способствует распространению противоправного мировоззрения и оказывает дезорганизующее воздействие на общество.
Коррупцию часто сравнивают со спрутом. Это довольно точная метафора, учитывая скрытность этого явления и его способность проникать в самые разные сферы жизни. Помните известный итальянский телесериал "Спрут"? Многие из нас смотрели его еще в детстве. Там рассказывалось о борьбе с мафией, о сложном переплетении преступных интересов и властных отношений. И, наверное, давно уже пора последовательно отрывать коррупционному спруту щупальца, а в конечном итоге и голову. Нельзя допускать, чтобы масштабы коррупции превышали способность государства ей противостоять.
В последние годы благодаря реформам президента Касым-Жомарта Токаева в этом направлении проделан большой объем работы. Речь идет о выявлении, предупреждении и пресечении коррупционных правонарушений, совершенствовании механизмов контроля за доходами и расходами должностных лиц, развитии антикоррупционного правового просвещения. Мы видим и активизацию правоохранительных органов. Государственная должность не должна использоваться как доходное место, а высокий уровень материального обеспечения руководителя сам по себе еще не гарантирует его добросовестности.
Здесь важно понимать, что реформа представляет собой не только политические заявления, новые документы или законодательные институты. Это еще и конкретные решения, действия, способность государственной системы реагировать на возникающие проблемы. Государственные ресурсы должны использоваться на благо общества, а не становиться источником влияния отдельных групп. И принцип "Закон и Порядок" как раз предполагает равенство перед законом вне зависимости от должности, финансовых возможностей и других обстоятельств.
Есть ведь классическая правовая теория общественного договора. Общество передает государству полномочия по решению важнейших вопросов в обмен на порядок, мир и гарантии соблюдения прав. И этот договор не должен оставаться мертвой буквой. Наши правовые кодексы не могут быть мертвыми буквами, а суды не должны превращаться в памятники бесполезной бюрократии. Правосудие должно работать и на соседней улице, и на самых высоких этажах государственной власти.
Поэтому нынешние задержания руководителей национальных компаний я считаю одним из важнейших событий 2026 года. Оно не только зрелищное, но и значимое с точки зрения развития государственности. Институциональная структура страны демонстрирует свою состоятельность. Я думаю, что эта ситуация, безусловно, повысила кредит доверия населения к государству. Люди видят, что борьба с коррупцией не ограничивается заявлениями и может затрагивать руководителей самого высокого уровня.
– Президент Касым-Жомарт Токаев последовательно утверждает принцип равенства всех перед законом. Насколько важно, чтобы высокий пост, политическое влияние и личная близость к высшему руководству не давали иммунитета от ответственности? Как это должно менять управленческую культуру Казахстана?
– Действительно, перед законом должны быть все равны. Казахстан не должен оказаться в ситуации, когда правила и законы перестают защищать граждан и начинают защищать исключительно тех, кто контролирует власть или приближен к ней. Поэтому люди, обладающие значительными полномочиями и влиянием, тоже должны четко понимать границы дозволенного.
Конечно, можно попытаться очень быстро все преобразовать, но поспешные реформы обычно порождают новые разочарования. Поэтому глава государства Касым-Жомарт Токаев использует системный подход, создавая и укрепляя государственные институты, которые, собственно говоря, и должны обеспечивать соблюдение принципа "Закон и Порядок". При этом за доказанными фактами коррупции должны следовать адекватные наказания. Принцип неотвратимости ответственности должен отвечать запросу, сформировавшемуся в обществе.
Ведь посмотрите, какие сравнения иногда возникают при обсуждении судебных решений. Когда за серьезное коррупционное преступление кому-то назначают сравнительно мягкое наказание, а за кражу велосипеда другой человек может получить реальный срок. Подобные ситуации, если они возникают, неизбежно вызывают вопросы о справедливости правосудия. И здесь речь не только о соразмерности наказания, но и о самом отношении граждан к государству.
Если высокопоставленные лица не соблюдают закон, коррупция фактически лишает государственные институты смысла. Люди начинают рассуждать примерно следующим образом: если для верхушки законы необязательны, почему мы должны соблюдать их на своем уровне? Такое мировоззрение постепенно распространяется на повседневную жизнь, способствует росту правового нигилизма и снижению социальной активности.
Более того, коррупция способна в определенной степени нейтрализовать систему социальных лифтов. Посмотрите на биографии некоторых чиновников, ранее осужденных за коррупционные преступления. Многие получили хорошее образование, в том числе в зарубежных университетах, занимали престижные должности, прошли серьезный карьерный путь. Но когда общество сталкивается с подобными историями, честный и целеустремленный человек может начать сомневаться в собственных возможностях. Он думает: зачем стремиться к профессиональному развитию, если попасть на высокие должности честным путем все равно невозможно? А это опасное мировоззрение для государства, которое осуществляет масштабные преобразования.
Есть ведь всем известная теория разбитых окон. Если в каком-то районе нарушения остаются без последствий, постепенно формируется соответствующее отношение к закону. Поэтому работать необходимо системно, причем не только против коррупции как таковой, но и против самого противоправного мировоззрения. Не менее важен воспитательный аспект, формирование антикоррупционной культуры и повышение правовой грамотности населения. Это дело не одного дня и даже не одного года.
Посмотрите, у нас довольно часто говорят о цифровизации как об инструменте исключения непосредственных контактов между потенциальными взяткодателями и взяткополучателями. Технологии единого окна, электронные государственные услуги действительно позволяют снижать коррупционные риски. Многие мелкие коррупционные схемы благодаря этому утратили прежние возможности. Но цифровизация не способна охватить абсолютно все. Остаются вопросы лоббирования интересов, заключения крупных контрактов, распределения значительных ресурсов.
Кроме того, существуют завуалированные формы коррупционной активности: конфликты интересов, неформальный лоббизм, предоставление преимуществ отдельным участникам государственных закупок. Выявлять подобные механизмы значительно сложнее, поскольку внешне они могут выглядеть как обычные управленческие решения. И сама цифровизация порождает новые угрозы, связанные со злоупотреблением служебным доступом к государственным информационным системам и конфиденциальным данным. Поэтому правовое регулирование не должно отставать от темпов технологического развития.
Именно поэтому очень важно, чтобы нынешние события воспринимались как результат последовательной антикоррупционной политики Казахстана, а не отдельная показательная акция. Расследование столь резонансного дела я считаю серьезным результатом работы силовых структур, в частности КНБ. Разумеется, окончательные выводы необходимо делать после установления всех обстоятельств. Но сам принцип равенства перед законом должен действовать независимо от положения конкретного человека.
– Коррупция рассматривается не только как экономическая проблема, но и как угроза государственным институтам. Насколько важны в этих условиях общественный контроль, правовая культура и конституционные гарантии? Как они соотносятся с курсом на построение Справедливого Казахстана?
– Видите ли, обеспечение эффективного функционирования политической системы в условиях коррупционных рисков представляет собой серьезную проблему для политологии, юриспруденции и государственного управления. Причем это касается очень многих государств. Можно изучать опыт Китая, стран Юго-Восточной Азии, смотреть, какие механизмы используются там. Но для Казахстана речь должна идти, прежде всего, о системном совершенствовании собственного антикоррупционного законодательства и практики его применения.
Коррупция не должна достигать масштабов, при которых она начинает препятствовать проведению реформ и повышению эффективности национальной экономики. Мы видим, что даже вокруг нынешних задержаний в социальных сетях появляются самые разные истории о предполагаемых злоупотреблениях при закупках и грузоперевозках. Конечно, все это еще предстоит проверять. Пока это преимущественно эмоции, предположения, а возможно, в отдельных случаях и обычное зубоскальство. Но общественная тревога показывает, насколько чувствителен вопрос эффективности государственного контроля.
В Казахстане реализация антикоррупционной политики преимущественно возложена на государственные институты. Именно от них общество ожидает конкретных результатов. При этом существуют механизмы сообщения о коррупционных правонарушениях, предусмотрены меры защиты и поощрения граждан. Но не всегда эти инструменты работают так, как хотелось бы. Человек иногда задумывается: а не вернется ли мне мое сообщение бумерангом? Кто я такой, чтобы выступать против людей, обладающих большими полномочиями и влиянием?
В результате возникает определенное противоречие. Общественный запрос на справедливость и прозрачность существует, но сами граждане далеко не всегда готовы активно участвовать в антикоррупционной работе, фактически отдавая ее на откуп государству. Поэтому необходим комплексный, превентивный подход, предполагающий развитие общественного контроля, правового просвещения и антикоррупционной культуры. Причем система должна работать более адресно, учитывать риски в конкретных сферах государственного управления.
В этом отношении в Казахстане уже происходят важные изменения. Не стоит забывать, что антикоррупционные ограничения закреплены и на конституционном уровне. Например, статья 35 новой Конституции предусматривает, что граждане, чья вина в совершении коррупционного преступления или коррупционного правонарушения признана судом в установленном законом порядке, не вправе быть избранными. На мой взгляд, это достаточно серьезное положение. Оно показывает, что коррупция рассматривается не просто как нарушение отдельных законодательных норм, но и как обстоятельство, несовместимое с осуществлением определенных публичных полномочий.
Здесь важно помнить и последовательную позицию главы государства. Касым-Жомарт Токаев подчеркивал, что без усиления борьбы с коррупцией невозможно говорить о построении Справедливого Казахстана. И это правильная взаимосвязь. Нельзя рассматривать противодействие коррупции отдельно от общего состояния законности, безопасности и общественной дисциплины. Можно совершенствовать законодательство, создавать новые институты, усиливать ответственность, но без изменений в общественном сознании добиться устойчивого результата чрезвычайно сложно.
Коррупция ведь очень живучая. Я бы сравнил ее с плесенью. Можно постоянно устранять внешние проявления, очищать отдельные участки. Но если сохраняются условия, в которых она возникает и распространяется, плесень появляется снова. И самое главное заключается в том, чтобы не было той самой влажной, скользкой среды, которая способствует ее распространению.
– Борьба с коррупцией стала одним из приоритетов президентских преобразований. Какие законодательные и институциональные решения последних лет Вы считаете наиболее значимыми? Что из международного опыта может быть полезно Казахстану?
– Борьба с коррупцией действительно является одним из приоритетов государственной политики Казахстана и реализации концепции Справедливого Казахстана. Ведь коррупция по своей сути представляет собой антиценность. Она противоречит самой логике государственных преобразований и способна свести на нет результаты даже самых продуманных реформ.
Если обратиться к мировому опыту, можно выделить несколько основных условий эффективности антикоррупционной борьбы. Во-первых, это политическая воля руководства государства. Во-вторых, комплекс законодательных мер, предусматривающих адекватную ответственность за коррупционные преступления. В-третьих, организационные механизмы противодействия коррупции. В-четвертых, гласность и прозрачность. И, наконец, развитие гражданского общества и его участие в антикоррупционной работе.
Для Казахстана особенно важно, что в рамках президентских преобразований формируется комплексная система противодействия коррупции. На мой взгляд, законодательная база в этой сфере уже в значительной степени сформирована. Причем подходы достаточно жесткие. В Уголовном кодексе предусмотрены конфискация имущества и пожизненное лишение права занимать определенные должности в установленных законом случаях.
В январе 2023 года были приняты законодательные изменения, усилившие механизмы контроля за необоснованным обогащением. Это существенный шаг вперед. Ведь коррупция не всегда проявляется в непосредственной передаче взятки. Иногда достаточно посмотреть на соотношение официальных доходов чиновника и его фактического имущественного положения, чтобы возникли вполне обоснованные вопросы. С 2021 года в Казахстане началось поэтапное внедрение всеобщего декларирования, в первую очередь для государственных служащих и приравненных к ним лиц. Конечно, иногда подобные процедуры могут превращаться в формальность. Но, тем не менее, система декларирования в определенной степени выполняет функцию своеобразного сторожевого пса. Она создает дополнительный механизм контроля за имущественным положением должностных лиц.
Важны и гарантии защиты людей, сообщающих о коррупционных правонарушениях. Действует Концепция антикоррупционной политики на 2022-2026 годы, предусматривающая меры по предупреждению коррупции, совершенствованию механизмов ответственности и развитию антикоррупционной культуры. Отдельно стоит отметить принцип персональной ответственности руководителей за коррупционные преступления подчиненных в предусмотренных законодательством случаях. Сама логика понятна: руководитель должен отвечать не только за собственные действия, но и за состояние системы управления, которую он возглавляет.
Интересен и международный опыт. Возьмем, например, Сингапур, который добился заметных результатов в борьбе с коррупцией. Там действует специальное Бюро по расследованию коррупционных практик, обладающее широкими полномочиями. Большую роль играют прозрачность доходов, высокий уровень оплаты труда государственных служащих, жесткие требования к их добросовестности и последовательное применение законодательства. В Южной Корее существует специальное Управление по расследованию коррупционных преступлений высокопоставленных должностных лиц. А в Казахстане, как я уже говорил, значительно расширены возможности КНБ после передачи ему функций Антикоррупционной службы.
Но, пожалуй, особенно интересен китайский опыт. Там существует известный принцип борьбы с "мухами", "тиграми" и "лисами". "Мухами" образно называют мелких чиновников, замешанных в коррупции, "тиграми" – высокопоставленных должностных лиц, обладающих значительным влиянием, а "лисами" – тех, кто скрывается за рубежом от расследования коррупционных преступлений.
Есть и другая категория, так называемые "голые чиновники". Речь идет о должностных лицах, семьи и значительная часть имущественных интересов которых находятся за границей. Само по себе это, разумеется, не доказывает коррупцию, но создает дополнительные риски, особенно когда речь идет о незаконном выводе капитала. Китайские власти уделяют большое внимание подобным трансграничным схемам.
При этом борьба с коррупцией сталкивается и с исторически сложившимися общественными привычками. В Китае, например, в определенные периоды вознаграждение за административные услуги воспринималось как привычная практика. А подобные традиции очень трудно изменить. Можно ужесточать законодательство, усиливать контроль, вводить новые наказания, но сломать хребет старым привычкам не так просто.
Поэтому и в Казахстане принцип "Закон и Порядок", который последовательно продвигает президент Касым-Жомарт Токаев, еще долго будет утверждаться и внедряться в практику государственного управления. Но самое главное, что уже есть конкретные действия и результаты этой работы, которые замечают и общество, и сами представители управленческой системы. Мы видим, что колеса государственной машины уже закрутились. И это, на мой взгляд, дает хорошую надежду на будущее Казахстана.
– Задержания руководителей крупнейших национальных компаний вновь обратили внимание на управление государственными активами. Что должно измениться в квазигосударственном секторе, чтобы борьба с коррупцией не ограничивалась отдельными делами, а обеспечивала долгосрочный результат?
– Мне кажется, один из важнейших результатов происходящего заключается в понимании того, что государство и его активы, включая крупнейшие квазигосударственные структуры, не должны приватизироваться каким-то особым сословием. Они не могут превращаться в институты, обслуживающие интересы отдельных групп, которые постепенно подминают под себя все вокруг.
Недаром в социальных сетях появляются реакции в духе того, что шальными деньгами счастья не построишь. И, наверное, поколения казахстанцев, которые живут в эпоху нынешних преобразований, все-таки испытывают надежду на перемены. Люди начинают понимать, что ситуацию можно изменить.
Но главное даже не в этом. Казахстанцы должны осознавать, что коррупция представляет собой не просто коварную болезнь общества, а действительно опасное явление. Не должны возникать такие диспропорции, когда одним людям не хватает денег на элементарное пропитание, а другие могут незаконными способами получать огромные состояния. Здоровые общественные ценности не должны девальвироваться.
Ведь когда отдельные группы делят между собой сферы влияния, когда коррупционными методами зарабатываются миллионы долларов, интересы общества практически перестают учитываться. И здесь есть еще одна проблема. Люди, причастные к коррупции, нередко забывают, что капитал представляет собой не только деньги. Существует интеллектуальный капитал. Существует социальный капитал, которым, к сожалению, далеко не все обладают в достаточной степени.
А ведь именно эти виды капитала должны приобретать основополагающее значение в трансформирующейся системе общественных ценностей, основанной на принципе "Закон и Порядок". Мне кажется, для успешного осуществления экономических и политических реформ необходимо формировать положительный образ государственного служащего и руководителя национальной компании, человека, которому общество доверило определенные полномочия. Иначе сколько бы мы ни принимали этических кодексов и различных правил поведения, негативные явления все равно будут проявляться.
Но здесь возникает еще один важный вопрос. Если мы говорим об общественном доверии, необходимо говорить и об общественном контроле. Его формы пока достаточно ограничены, а соответствующие институты не всегда располагают реальными полномочиями. Существуют вопросы служебной и коммерческой тайны, которые могут затруднять выявление и публичное обсуждение предполагаемых коррупционных механизмов.
Посмотрите на работу журналистов. Сколько у нас известных журналистов, систематически занимающихся антикоррупционными расследованиями? Наверное, их можно пересчитать по пальцам одной руки. Похожая ситуация и с неправительственными организациями, специализирующимися на противодействии коррупции. При этом журналисты и общественные активисты сталкиваются с серьезными репутационными и правовыми рисками.
А в результате возникает определенное противоречие. Общественный запрос на справедливость и прозрачность существует? Безусловно, существует. Но ресурс вовлечения самого общества в антикоррупционную деятельность используется пока далеко не в полной мере. Поэтому для эффективного развития Казахстана необходимы не только действия государственных органов, но и встречные усилия со стороны бизнеса, общества и экспертного сообщества.
Нельзя игнорировать общественные интересы. Иначе коррупция перестает восприниматься исключительно как противоправная деятельность. Она становится частью социальных, политических, производственных и практически любых других отношений. В какой-то момент превращается в своеобразную смазку, без которой привычные механизмы перестают работать. Вот этого допускать нельзя.
И хорошо, что борьба с коррупцией в Казахстане меняется, развивается. Важно, чтобы она не ограничивалась декларациями, а на конкретных примерах показывала, что коррупционную распущенность государство терпеть не намерено. Конечно, нам еще предстоит большая работа, чтобы приблизиться к государствам, добившимся наиболее высоких результатов в противодействии коррупции.
Но я думаю, что от нынешних событий необходимо ожидать не только последствий в виде возможных жестких наказаний виновных лиц. Не менее важны дальнейшее реформирование и, возможно, определенное переформатирование самих квазигосударственных институтов, в распоряжении которых сосредоточена значительная часть государственных ресурсов.
У нас уже проводилось немало реформ. Однако борьба с коррупцией не должна напоминать бесконечную битву со Змеем Горынычем, когда на месте одной отрубленной головы вырастают две новые. Можно выявлять отдельные нарушения, привлекать виновных к ответственности, менять руководителей. Но если сами механизмы, порождающие коррупционные риски, остаются прежними, проблема способна воспроизводиться.
Поэтому необходимо не только расследовать конкретные предполагаемые преступления, но и совершенствовать работу самих институтов. Нужно создавать такую систему управления, при которой желание заработать на откатах и различных неформальных схемах сталкивалось бы с реальными организационными и правовыми препятствиями. Главное заключается не просто в наказании отдельных коррупционеров, а в последовательном уменьшении возможностей для коррупции.