I Казахстанская международная конференция и выставка по охране труда и промышленной безопасности KIOSH2011

Ю. Чумаченко, партнёр, Л. Емельянова, юрист

Законодательство о промышленной безопасности и охране труда:

возможные пути совершенствования

Введение

Во всем мире вопросам безопасности и охраны труда уделяется немало внимания. Приоритет жизни и здоровья работника по отношению к результатам производственной деятельности является одним из основополагающих принципов, на которых строится и наше законодательство.

Без сомнения, за последние годы регулирование вопросов безопасности в производственной сфере существенно улучшилось. Государственные органы проводят большую работу по модернизации и пересмотру действующих нормативных и технических актов.

В настоящей статье мы представляем вашему вниманию взгляд практикующих юристов на систему действующего в Республике Казахстан законодательства в сфере промышленной безопасности и охраны труда и возможные пути его совершенствования.

Система законодательства Казахстана в сфере промышленной безопасности и охраны труда

Особой сложностью работы с законодательством в сфере безопасности и охраны труда мы видим его чрезвычайно большой объем.

Правовая база в этой сфере включает не только Трудовой кодекс и Закон «О промышленной безопасности на опасных производственных объектах». Нормами о безопасности пронизаны различные сферы законодательства, часть из которых перечислена на рис. 1.

Помимо законов, положений, инструкций и правил, существует не одна тысяча нормативных актов, устанавливающих технические, санитарно-эпидемиологические, гигиенические и прочие требования, касающиеся различных сфер безопасности.

Для того чтобы выделить требования по какому-либо конкретному заданному вопросу, приходится сравнивать и анализировать нормы из различных нормативных правовых и технических актов, нередко не согласованных между собой.

Таким образом, обилие и сложность законодательной базы, включающей бесчисленное множество нормативных актов технического характера, порой регулирующих один и тот же вопрос или противоречащих нормативным правовым актам, является, на наш взгляд, одной из главных причин, которые затрудняют развитие безопасности и охраны труда на практике.

Предпринимателю, который если и хотел бы исполнять все требования, сложно сориентироваться в СНиПах, ГОСТах, СанПиНах, СНах, межгосударственных стандартах и прочих нормативных актах, многие из которых ещё действуют со времён СССР и, кроме того, отсутствуют в общедоступных правовых базах.

Например, вопросы подготовки работников по безопасности и охране труда регулируются Трудовым кодексом, Законом «О промышленной безопасности на опасных производственных объектах», Законом «О пожарной безопасности», Правилами проведения обучения, инструктирования и проверок знаний работников по вопросам безопасности и охраны труда 2007 года, Общими требованиями промышленной безопасности, ГОСТом 12.0.004-90 (который по многим вопросам не соответствует указанным правилам, но на который все ещё продолжают ссылаться) и другими документами. В итоге точное исполнение всех требований в области подготовки работников требует организации сложной системы обучения, инструктажей и тренировок.

Причём подготовка по безопасности и охране труда работников в соответствии с Трудовым кодексом и вышеуказанными Правилами 2007 года (которая, по общему смыслу, должна включать все виды подготовки), не освобождает от необходимости подготовки и документирования её по другим сферам законодательства.

На рис. 2 вы можете увидеть лишь краткое перечисление видов подготовки работников, которые должен обеспечивать работодатель. Полагаем, что такая сложная для исполнения и контроля система могла бы быть упрощена без ущерба конечному результату за счёт унификации требований законодательства.

Учитывая отмеченные обстоятельства, мы, как правоприменители, считали бы целесообразным объединение ряда из упомянутых выше законов.

Следует отметить, что Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан подготовлен проект консолидированного Закона Республики Казахстан «О гражданской защите», который (как планируется) объединит ряд законов, в их числе: Закон «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера», Закон «О промышленной безопасности на опасных производственных объектах», Закон «О пожарной безопасности», Закон «О гражданской обороне» (https://www.emer.kz/news/detail.php?ID=11864&phrase_id=153756). Министерство открыто для рассмотрения предложений к данному законопроекту.

Для цели нормального развития рассматриваемой сферы мы считали бы также необходимым в скорейшие сроки проведение систематизации и пересмотра действующих подзаконных нормативных правовых и технических актов, в рамках которых произошли бы:

• максимальное их согласование друг с другом;

• кардинальное сокращение количества регулирующих документов за счёт их объединения;

• отмена и замена устаревших документов.

Государственными органами ведётся работа в этом направлении. И надеемся, что в процессе данной работы будут по возможности достигнуты отмеченные нами цели.

Меры административного регулирования

Сталкиваясь с вопросами промышленной безопасности и охраны труда, мы приходим к выводу, что эта сфера у нас регулируется детально и объёмно.

Например, для ремонта некоторых частей железнодорожного оборудования путём их несложной промывки в Бразилии требуется специальное обучение работников, использование спецодежды и средств защиты, сбор отработанных материалов и должная система вентиляции. Описание самых основных требований к такой же работе в Казахстане едва уместилось у нас на 40 страницах печатного текста мелким шрифтом.

На рис. 3перечислены основные меры административного регулирования, разбросанные по различным нормативным и техническим актам и государственным органам.

Очевидно, что такое обилие процедур и административных барьеров не способствует популяризации вопросов безопасности в предпринимательской среде. Подчас предприниматели не в состоянии даже в полном объёме определить, что они должны соблюдать и получать.

Многие вопросы, задаваемые нам и в адрес государственных органов, касаются того, какие разрешительные процедуры требуется проходить, и какие нормативные правовые и технические акты применять к той или иной ситуации.

Нередко, получив полную информацию, предприниматели отказываются от ведения деятельности, поскольку соблюдение всех требований чрезвычайно затруднительно.

Понимая важность безопасности труда, мы не предлагаем отменить всё вышеперечисленное, наоборот, мы являемся сторонниками строгого соблюдения установленных требований, так как жизнь и здоровье человека являются высшими ценностями.

Вместе с тем мы считаем, что упорядочение мер административного регулирования в нынешней ситуации необходимо для достижения целей, стоящих перед рассматриваемой сферой законодательства.

Документация по безопасности и охране труда

В целом мы насчитали, что предприятие, которое намерено в полном объёме соблюдать требования промышленной безопасности и охраны труда, должно иметь в наличии, поддерживать и составлять свыше ставидов различных документов, не считая их различных модификаций. Все документы мы разделили на 6 категорий, перечисленных на рис. 4.

Проверяя различные компании в рамках процедуры duediligence (юридического аудита), мы должны, к сожалению, констатировать, что нередко компании не располагают полным комплектом документов, который бы подтвердил исполнение ими требований законодательства.

В лучшем случае компании поддерживают документы, которые обычно запрашиваются уполномоченными контролирующими органами в рамках проверок (например, журналы учёта инструктажей, инструкции по безопасности и охране труда и некоторые другие) и которые, как правило, приняты без соблюдения установленной законодательством процедуры. Конечно, бывают приятные исключения, но в целом, на наш взгляд, ситуация складывается не лучшим образом.

Мы считаем, что причина такой ситуации кроется не только в слабой информированности предприятий, но и в недостаточной системности законодательства.

Например, законодательство устанавливает, как минимум, пять различных форм нарядов-допусков и аналогичных документов на выполнение работ повышенной опасности. Формы утверждаются Правилами пожарной безопасности в Республике Казахстан, Общими требованиями промышленной безопасности, ОСТ РК 153-39-14-2005 Правила безопасности при эксплуатации магистральных нефтепроводов, ОСТ РК 153-39-015-2005 Правила пожарной безопасности при эксплуатации магистральных нефтепроводов, СНиПом РК 1.03.05-2001 «Охрана труда и техника безопасности в строительстве», СНом РК 1.04-04-2002 «Обследование и оценка технического состояния зданий и сооружений» и т.д.

Полагаем, что было бы чрезвычайно полезно выработать на законодательном уровне комплекты унифицированных форм документов по безопасности и охране труда в различных сферах с возможностью гибкого подхода к ним в процессе правоприменения.

Конкретизация требований, обеспечение их исполнимости

Далее мы хотели бы коснуться вопроса необходимости конкретизации ряда требований законодательства во избежание их произвольного понимания работодателями и проверяющими органами.

Например, Трудовой кодекс устанавливает ряд требований применительно к производственным организациям. Однако термин «производственные организации» остаётся до конца не урегулированным.

В частности, будет ли являться таковой организация, оказывающая услуги, но не выполняющая работы и не производящая товары? И если «да», то что тогда представляют собой непроизводственные организации?

Ряд требований сформулирован в общем плане, например, обязанности работодателя по Трудовому кодексу обеспечить безопасные условия труда, принимать меры по предотвращению любых рисков путём замены оборудования и процессов на более безопасные.

Очевидно, что не по всем условиям труда работодатель может гарантировать их полную безопасность. Существуют категории вредных, опасных условий труда, для которых устанавливаются дополнительные меры, например, обеспечение работников специальной одеждой и средствами защиты.

Однако при буквальном понимании перечисленных выше обязанностей работодатель вообще не будет иметь право выполнять виды деятельности и использовать оборудование, которое хотя бы в минимальной степени небезопасно или не соответствует наивысшим достижениям научно-технического прогресса. Таким образом, несмотря на общий положительный и необходимый смысл таких норм, мы считаем, что эти нормы в некоторых случаях объективно неисполнимы и требуют конкретизации.

В Правилах разработки и утверждения Инструкции по безопасности и охране труда работодателем императивно установлено, что принимаемые работодателем инструкции не должны содержать ссылок на нормативные правовые акты. Требования нормативных правовых актов должны быть учтены в инструкциях. При необходимости требования этих нормативных правовых актов следует воспроизводить в инструкциях. В связи с этим у нас возникает вопрос, каким образом работодатель должен в полном объёме учесть и продублировать требования столь объёмного и постоянно изменяющегося законодательства в собственных инструкциях по безопасности?

Применительно к вопросам промышленной безопасности мы считаем, что на законодательном уровне должны быть определены чёткие критерии разграничения обязанностей всех лиц, имеющих отношение к опасным производственным объектам.

Так, на практике возникают вопросы, какая организация будет подпадать под специальное регулирование в области промышленной безопасности:

• организация, арендующая плавучую буровую установку;

• выполняющая на ней работы;

• собственник буровой установки;

• или все вышеперечисленные лица вместе?

Ряд нормативных актов содержит недостаточно чёткое определение сферы их применения.

По аналогичным и другим вопросам в процессе проверок нередко возникают спорные ситуации.

Таким образом, мы считаем, что при разработке и корректировке нормативных и технических актов важно соблюдать баланс требуемого, реально необходимого и возможного для исполнения.

Заключение

Итак, подводя итоги сказанному, необходимо ещё раз отметить значительную работу, проведённую на законодательном уровне и уполномоченными государственными органами за последние годы в сфере промышленной безопасности, и охраны труда.

С позиции правоприменения мы видим следующие возможные пути дальнейшего совершенствования законодательства (см. таб. 1).

Совершенствование законодательства - процесс непростой; и мы полагаем, что диалог между государственными органами, предпринимателями и практикующими юристами поможет достичь значимых результатов в этой нужной работе. 

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022